제1장 서 론1

제1절 연구배경 및 목적3

제2절 연구내용 및 기대효과5

제2장 EU 식품안전거버넌스의 변화와 현재9

제1절 일원적 통합안전관리 체계로의 개혁9

1. 식품안전관리 개혁의 이전9

2. 식품안전의 중요성 고조와 변화10

3. 식품안전 보장과 소비자·환경 보호의 강조11

4. 소비자 보호 업무 이관과 식품안전의 독립성·전문성 강화13

제2절 EU 체계와 식품안전15

제3절 보건･식품안전총국(DG SANTE)21

1. 목표21

2. 식품안전정책23

가. 표시 및 영양23

나. 생물학적 안전24

다. 화학적 안전24

라. 동물 부산물27

마. 식품 개선제28

바. 혁신 식품30

사. 동물 사료32

아. 식품폐기물32

3. 동물안전정책33

가. 동물건강33

나. 동물 질병38

다. 동물복지39

라. 무역관리 및 전문가 시스템41

마. 살아있는 동물44

바. 동물제품46

사. 동물 증명47

아. 가축질병 국경통제48

자. 축산학49

차. 애완동물의 이동51

카. 정자, 난자, 배아51

4. 식물안전정책52

가. 살충제52

나. 유전자변형식품54

다. 식물생식물질55

라. 식물건강 및 바이오보안56

마. 식물품종 재산권57

5. 전문가 그룹58

가. 자문 그룹 및 실행 플랫폼59

나. 과학위원회60

6. 위원회60

가. 식물, 동물, 식품 및 사료 상임위원회60

나. 기타 상임위원회62

다. 항소위원회62

7. 예산63

제4절 EU 식품안전청(EFSA)65

1. 의의65

가. 설립65

나. 역할66

다. 조직68

2. 과학적 권고70

가. 수행 방법70

나. 과학전문가(과학위원회와 과학패널)71

다. 과학적 산물출을 위한 운영 체계76

3. 독립성 보장(신뢰할 수 있는 과학)80

가. 리스크 평가 관리기준81

나. 과학적 의견 차이 81

다. 과학전문가 선정82

라. 이해 상충관계 관리82

마. 이해관계 선언84

바. 조달과 보조금 지원 절차85

4. 협력의 파트너와 네트워크86

가. EU 회원국87

나. EU 기관89

다. 회원국의 관련 전문조직92

라. 국제 협력93

마. 이해 관계자 참여94

제5절 공동연구개발센터(DG JRC)95

1. 의의95

2. 체계96

가. The JRC in 브뤼셀 (벨기에)97

나. The JRC in 헤일 (벨기에)98

다. The JRC in 이스프라 (이탈리아)98

라. The JRC in 칼스루헤 (독일)99

마. The JRC in 페튼 (네덜란드)99

바. The JRC in 세비야 (스페인)100

3. 연구101

가. 과학연구101

나. 건강 및 소비자 보호 연구102

다. 크로스커팅 연구103

4. 지식센터108

가. 지식 및 역량센터108

나. 식품사기 및 품질에 대한 지식센터109

5. 데이터 정책110

가. EU 사이언스 허브111

나. JRC 과학적 도구와 데이터베이스111

제6절 소결112

1. 리스크 관리의 전문화와 일원화112

2. 식품안전 거버넌스 시스템113

3. 과학적 권고(리스크 평가)와 리스크 커뮤니케이션115

4. 식품안전과 연구115

제3장 식품안전 법체계와 일반정책119

제1절 EU 식품안전 법체계로서의 푸드체인119

제2절 EU 식품법의 강제화125

1. EU의 법체계125

2. 지침(Directive)에서 규칙(Regulation)으로127

3. 유럽연합기능조약128

4. 식품안전 백서129

제3절 일반식품법규칙132

1. 일반원칙132

가. 일반목적133

나. 리스크 분석 원칙134

다. 예방원칙135

라. 투명성135

2. 요구사항137

가. 안전성의 요청137

나. 이력추적139

다. 사업자 책임144

3. 절차147

가. 식품·사료 신속경보시스템(RASFF)147

나. 식물, 동물, 식품·사료 상임위원회(PAFF 위원회)149

다. 긴급조치150

라. 위기관리150

제4절 공적통제 및 집행155

1. 의의155

2. 공적통제에 관한 법률155

가. 공적통제 자금조달159

나. 행정보조 및 협력, 시행조치159

다. 조정된 통제계획161

라. 공적통제와 관련된 기타 특정법규162

3. 수입제품에 대한 공적통제162

가. 비동물성 식품 및 사료163

나. 동물과 동물 유래 제품164

다. 식물과 식물 유래 제품164

라. 수출 전 점검 승인164

4. EU 공동규제 프로그램(Regulation 2017/625)165

가. 온라인 판매 식품(2017)166

나. 꿀(2015~17)167

다. 생선 바꿔치기(2015)168

라. 말고기(2013~14)169

5. 전문가 그룹 및 실무 그룹170

제5절 푸드체인의 적합도 검사(Fitness check)171

1. 규제 적합도 및 성과 프로그램(REFIT)171

가. 의의171

나. REFIT 플랫폼과 작동 방식178

다. REFIT 현황판 193

2. 적합도 검사의 도입배경 203

3. EU 푸드체인의 범위206

가. 경제적 측면207

나. 법적 측면210

4. 푸드체인 정책 영역 및 스마트 규제215

가. 행정적 부담 완화218

나. 단순화220

다. 중소기업에 미친 영향221

라. 사업자 및 관할 당국에 미치는 경제적 영향223

마. 공중보건 및 소비자 복지226

바. 평가227

5. 푸드체인 체계화(Mapping) 결과229

가. 식품안전231

나. 소비자 선택 238

다. 경쟁력245

라. 혁신 258

6. 푸드체인의 적합도 검사 결과264

7. 일반식품법규칙의 적합도 검사 결과267

제6절 EU 식품안전의 미래269

1. 미래 식품안전을 위한 예산269

가. 새로운 EU예산(future EU budget 2021~2027)269

나. 새로운 EU예산에서 식품안전을 위해 할당된 예산270

다. 단일시장프로그램의 일환으로서의 식품안전272

2. 미래 식품안전 및 영양의 확보를 위한 대응 시나리오276

가. 국제식품(Global food) 시나리오278

나. 지역식품(Regional Food) 시나리오279

다. 합작식품(Partnership food) 시나리오281

라. 약용식품(Pharma food) 시나리오283

제7절 감사 및 분석285

1. 식품안전의 감사 및 분석285

2. 비감사 활동286

3. 2018~2020년 감사 및 분석을 위한 우선순위287

4. 2018년 감사 및 분석 작업 프로그램289

가. 건강 분야 진행 프로젝트293

나. 동물건강과 인체 감염 분야 프로젝트297

다. 동물복지300

라. 식물건강302

마. 식품안전307

바. 식품품질319

사. GMOs320

아. 안전한 사료·동물 부산물321

자. 수입관리 및 무역 관련 활동 322

차. 수평적 관리 문제, 후속조치 BTSF 교육 326

제8절 안전한 식품을 위한 교육훈련(BTSF)330

1. 개요330

가. 건강과 활동을 보장하는 BTSF330

나. 식품의 안전과 무역 활성화를 위한 지식 확산331

다. EU 회원국에서 전 세계로 확대331

라. 이러닝 시범사업에 의한 훈련모델 착수332

마. 새로운 발전333

바. 참여 방법334

2. 교육훈련의 내용334

가. 꿀벌과 동물원 동물을 위한 동물건강 및 질병 예방335

나. 동물 식별, 등록 및 이력추적336

다. 항생제 내성을 위한 원 헬스 접근법337

라. 감사 체계 및 내부 감사338

마. 플라스틱 재활용 절차 감사338

바. 국경 검사(BIP)339

사. 비상계획 및 동물 질병 통제340

아. 사료 및 식품의 오염물질 관리341

자. EU 위생 및 식물위생법 강화341

차. 사료법342

카. 식품첨가물, 착향료 및 효소344

타. 식품위생 및 유연성345

파. 1차 생산의 식품위생345

하. 식품 정보 및 성분347

거. HACCP 원칙 및 감사 기법348

너. 살충제 도포 장비의 검사 및 교정348

더. 개와 고양이의 이동349

러. 식품사기 신규 조사기법350

머. 유기농 생산 계획351

버. 식물건강 관리352

서. 식물건강 조사353

어. 식품안전 리스크 평가의 원칙 및 방법354

저. 보호지정제도(PDO, PGI, TSG, GI)354

처. 무역관리 및 전문가 시스템(TRACES)355

커. 전염성 해면상 뇌증(TSB)356

터. 인축공통전염병과 항균 저항357

3. EU 외 국가에서 진행된 교육훈련358

가. BTSF 월드 컨퍼런스359

나. BTSF 월드 ① 살충제 잔류물질 제어 교육359

다. BTSF 월드 ② 선상어류 취급개선 교육361

라. BTSF 월드 ③ 양식업 생산진흥(미얀마)363

마. 식품 검사364

바. 국제표준 제정체계365

사. GMO 분석366

제9절 EU표준실험실(reference laboratories)370

1. 의의370

2. EU 표준실험실 현황371

가. 동물건강371

나. 식품과 사료372

다. 식물건강374

제10절 소결376

1. 식품법의 강제와 푸드체인376

2. 식품법의 효과성과 실효성을 위한 장치376

제4장 식품 산업의 진흥과 육성383

제1절 식품 산업의 전문화383

제2절 농업·농촌개발총국(DG AGRI)385

1. 목표385

2. 공통농업정책(CAP)386

가. CAP의 의의386

나. CAP의 미래391

3. 주요 농업관리정책395

가. 직접 지원395

나. 시장개입399

다. 농촌 개발400

라. 농업과 환경401

마. 농업과 바이오에너지402

바. 농업과 기후 변화403

사. 유기농404

아. 품질 정책405

자. 생명공학(GMOs in agriculture)406

차. 농산물 촉진 정책407

카. 산림 자원407

타. 농업 및 산림 자원에 대한 국가지원408

파. 무역 및 분석409

하. 과일, 야채, 우유의 학교지원 계획409

4. 연구 및 혁신411

5. 재정지원412

제3절 해양수산총국(DG MARE)414

1. 목표414

2. 공통어업정책(CFP)416

3. 어업 관리418

가. 해양 환경 보호를 위한 어업보호대책419

나. 농어 보호421

다. 어업 할당량421

라. 다년 계획423

마. 지역화424

바. 어업 노력425

사. 기술적 조치방법425

아. 폐기427

자. 실제 양하의무433

차. 정보 수집435

카. 과학적 자문436

타. 어선 438

파. 해역에 대한 접근439

4. 어업 통제 440

가. 통제 시스템의 범위442

나. 위반 및 제재442

다. 통제 기술444

라. 역할 및 업무449

마. 지정 항만450

바. 전환 인수450

사. 마스터데이터 등록451

5. 불법 어획(IUU)451

6. 양식업454

가. 의의454

나. 중장기 계획459

다. 국가 관행의 교환460

라. 지침 문서465

마. 양식업 자문 위원회466

바. 사실 및 수치467

사. 외래종469

아. 방법470

자. 종474

차. 자금조달475

7. EU 해양수산기금(EMFF)477

가. 유럽 어업 지역 네트워크(FARNET)479

나. 공동체 주도 지역 개발(CLLD)480

다. 어업과 양식업의 모니터링 및 평가(FAME)481

라. 과거 자금지원482

8. 자문 기관482

가. 자문 위원회482

나. 해양과학기술경제위원회(STECF)483

9. 연구 및 혁신484

10. 재정지원485

제4절 소결486

1. 식품 산업의 진흥486

2. 농업 관리의 전문화486

3. 수산업 관리의 전문화488

제5장 식품 사고의 예방과 대응492

제1절 협력을 통한 식품사고 대응 시스템492

제2절 식품사기493

1. 의의493

2. EU 식품사기 네트워크494

3. 식품사기 협력 사례495

가. 참치 불법첨가물 사기(2018)496

나. 미신고 땅콩첨가 사건(2016)499

4. 온라인 행정지원 협력시스템(AAC)500

제3절 식품·사료 안전경보(RASFF)501

1. 의의 및 법적 근거501

2. 통보503

가. RASFF 통보 절차504

나. RASFF 통보 유형508

다. RASFF 데이터베이스 및 포털510

라. 통합적인 IT 시스템513

3. 운용 사례514

가. 통보 발생시점 및 사례514

나. 사고유형별 사례517

다. 다국적 식중독 사례520

라. 아일랜드산 돼지고기 다이옥신 오염 사건(2008)525

마. 피프로닐 오염 계란 사건(2017)526

제4절 긴급대응528

1. 식품 및 사료에 대한 긴급조치528

2. 보조금 지급528

제5절 위기관리530

1. 법적 근거와 기본계획530

2. EFSA의 위기관리532

가. 긴급요청 준비532

나. 위기 훈련533

다. 긴급요청에 대한 조치534

3. 시가독소 생성 대장균사건 사례(2011)535

제6절 리스크 커뮤니케이션538

1. 의의538

2. 소개 및 목표538

3. 우수한 리스크 커뮤니케이션 특성과 원칙540

가. 개방성540

나. 투명성540

다. 독립성541

라. 반응성과 적시성541

4. 커뮤니케이션의 수준과 유형에 영향을 미치는 요인542

가. 커뮤니케이션 관점에서의 리스크 요인543

나. 본질적인 리스크 요인544

다. 리스크 요인 영향의 대상544

라. 사람/동물/식물/환경 등에 따른 상호 영향545

마. 리스크와 리스크 노출 수준546

바. 리스크 통제 능력546

사. 리스크 인식과 관련된 요인들547

아. 필수적 리스크 커뮤니케이션 수준547

5. 커뮤니케이션을 위한 도구와 경로548

6. 리스크 커뮤니티 대응 사례550

가. 인간과 동물간 직·간접 감염 대응 사례551

나. 소금 캠페인 사례(영국)553

다. 동물복제에 대한 리스크 평가 사례555

라. 어린이에 대한 인공색소 영향에 대한 연구사례557

마. 식품 보충제(스웨덴)559

바. 사냥으로 인한 사슴고기의 납 오염사례(노르웨이)562

사. 고지방 생선의 다이옥신 사례(발트해 산)565

아. 큐피버의 개방성과 투명성 사례(네덜란드)568

자. 다이옥신 위기사례(아일랜드)571

제7절 소결574

1. 경제적 이익을 위한 고의의 식품사기574

2. 식품안전경보, 긴급대응과 위기관리574

3. 리스크 커뮤니케이션575

제6장 결론578

제1절 정리578

제2절 시사점580

<참고문헌>

1. 국내문헌584

2. 외국문헌584

3. 법령610

4. 기사614

5. 웹페이지 자료615

표 목차

<표 1> DG SANCO의 조직 및 담당업무12

<표 2> EU 기구의 개요16

<표 3> EU 집행위원회의 기능 및 역할17

<표 4> 식품안전정책의 3가지 구분22

<표 5> 동물질병에 따른 통제규칙38

<표 6> TRACES의 역할42

<표 7> TRACES의 장점43

<표 8> 가축질병 국경통제의 주요 법령49

<표 9> 동물번식법 관련 위임 및 이행법령50

<표 10> GMO 관련 법체계54

<표 11> 식물 품종 재산권 관련 법령58

<표 12> 식품과 사료 지출경비(예측 예산 2014~2020)64

<표 13> 예산 배분/목적(2014~2020)64

<표 14> EFSA의 협력기관 및 협력목적86

<표 15> 식품안전정책의 세부 내용112

<표 16> 푸드체인과 식품법120

<표 17> 푸드체인 상 관계자의 책임과 역할143

<표 18> 사업자의 책임의무145

<표 19> 10대 우선순위193

<표 20> 우선순위 1 관련 REFIT 발의안 개요 194

<표 21> 우선순위 2 관련 REFIT 발의안 개요195

<표 22> 우선순위 3 관련 REFIT 발의안 개요196

<표 23> 우선순위 4 관련 REFIT 발의안 개요197

<표 24> 우선순위 5 관련 REFIT 발의안 개요200

<표 25> 우선순위 6 관련 REFIT 발의안 개요200

<표 26> 우선순위 7 관련 REFIT 발의안 개요201

<표 27> 우선순위 8 관련 REFIT 발의안 개요202

<표 28> 우선순위 10 관련 REFIT 발의안 개요203

<표 29> 푸드체인 행정부담 경감(총 2억 6천만 유로)219

<표 30> 식물건강 관련 법률의 성공적 단순화 사례221

<표 31> 평가 우선 원칙에 따른 요구사항 평가 목록228

<표 32> 정책 분야 및 법적 조치의 분류 및 처리 상태 230

<표 33> 식품안전 분야 자금지원 대상271

<표 34> 식품안전 재정지원의 목표273

<표 35> 국제식품의 과제와 정책대안278

<표 36> 지역식품의 과제와 정책대안280

<표 37> 합작식품의 과제와 정책대안282

<표 38> 약용식품의 과제와 정책대안284

<표 39> DG SANTE의 2018 감사 분야별 세부 목표288

<표 40> BTSF의 전자 학습 모듈333

<표 41> 동물건강 관련 실험실371

<표 42> 식품과 사료 관련 실험실372

<표 43> 식물건강 관련 실험실374

<표 44> Regulation 2017/625에 따른 추가 실험실375

<표 45> 식물건강 관련 실험실406

<표 46> 공동 권고사항 접수 현황420

<표 47> 양하의무에 대한 기타 프로젝트434

<표 48> RASFF의 연혁502

<표 49> RASFF 통보 유형509

<표 50> RASFF 데이터베이스의 제공 정보511

<표 51> 제품별, 위해요소별 RASFF 통보 건수(2015년 기준)512

<표 52> 사고 유형별 발생 건수와 통보 건수517

<표 53> 제품별, 위해요소별 RASFF 통보 건수(2015년 기준)527

<표 54> 긴급대응 절차529

<표 55> 우수한 리스크 커뮤니케이션 원칙541

<표 56> 상호관계에서의 리스크 유형545

<표 57> 리스크 커뮤니케이션 방식의 유형548

<표 58> 커뮤니케이션의 미디어 매체 활용과 역할 549

<표 59> 인간과 동물 간 감염 리스크 대응 사례552

<표 60> 소금 캠페인 리스크 대응 사례554

<표 61> 동불 복제 리스크에 대한 대응 사례556

<표 62> 어린이에 대한 인공 색소 영향 리스크 대응 사례558

<표 63> 스웨덴 식품보충제 리스크 대응 사례561

<표 64> 사슴고기에 의한 납 노출 리스크 대응 사례563

<표 65> 다이옥신 생선에 대한 리스크 대응 사례567

<표 66> Q- fever 리스크 대응 사례570

<표 67> 아일랜드 다이옥신 리스크에 대응 사례572

그림 목차

[그림 1] EU 식품안전 관리체계 변화 흐름도14

[그림 2] EU 전체 구조 및 운영15

[그림 3] EU 위원의 역할 구조17

[그림 4] 푸드체인상 DG와의 협력 개요19

[그림 5] EU 집행위원회의 집행기관, 정책기관, 서비스기관20

[그림 6] EFSA 조직 체계69

[그림 7] EFSA의 운영 체계77

[그림 8] 과학적 산출물의 업무 체계79

[그림 9] JRC 지식 창출 부문 조직도97

[그림 10] EU 식품안전 시스템 개요113

[그림 11] 식품안전과 관련정책114

[그림 12] 푸드체인상 법령의 개관124

[그림 13] 이력추적 도구 및 라벨 예시142

[그림 14] 일반식품법규칙의 주요 조항153

[그림 15] 일반식품법규칙의 특정 조항과 관련 문서 개요154

[그림 16] Regulation (EC) No 882/2004의 개요157

[그림 17] 공적통제와 관련 규칙간 개요158

[그림 18] REFIT 플랫폼 순서도 183

[그림 19] 정책 순환구조 205

[그림 20] EU 푸드체인상 규제대상과 영향요소206

[그림 21] EU 푸드체인상 규제의 대상과 법211

[그림 22] 식품분야의 모든 행위자를 위한 법률의 주요 역할 212

[그림 23] 리스크 분석 214

[그림 24] 건강 및 소비자를 위한 EU 2020 우선순위216

[그림 25] 푸드체인에 대한 스마트 규제 도구 265

[그림 26] 식품정책 자금지원 금융상품273

[그림 27] 주요 분야별 2018년 감사 및 분석 프로젝트 현황290

[그림 28] 지역별 2018년 감사 및 분석 프로젝트 현황291

[그림 29] 주요 분야별 2018년 감사 및 현장방문 횟수292

[그림 30] 지역별 2018년 감사 및 현장방문 횟수293

[그림 31] 2017년 교육훈련별 참가자 수(EU 회원국) 368

[그림 32] 2017년 교육훈련 세션 수(EU 교육훈련)369

[그림 33] 2017년 교육훈련별 참가자 수(비EU 회원국)369

[그림 34] <EU 회원국> 공통농업정책의 9가지 목표392

[그림 35] EU 농민들이 받을 수 있는 직접 지불금396

[그림 36] 새로운 공통어업정책417

[그림 37] 새로운 공통어업정책의 접근법417

[그림 38] 선박 모니터링 시스템446

[그림 39] 제3국 IUU에 대한 EU 대응453

[그림 40] EU 양식업에 대한 우선순위455

[그림 41] EU 회원국의 행정절차 간소화456

[그림 42] EU 회원국의 공동공간계획457

[그림 43] EU 회원국의 경쟁력 강화457

[그림 44] EIA 필요성 결정기준461

[그림 45] 생산량에 따른 EIA 요구 기준462

[그림 46] 점유 지표면 기반 EIA 평균 임계값462

[그림 47] 조개 양식을 위한 EIA 요구사항463

[그림 48] EU 양식업의 현황468

[그림 49] 양식업 종류470

[그림 50] 지속가능 양식 관련 EMFF 자금 규모476

[그림 51] 유럽해양수산기금의 총 EU 규모478

[그림 52] EU 식품사기 네트워크(FFN)494

[그림 53] RASFF 작동 방식505

[그림 54] RASFF 통보 작성법506

[그림 55] RASFF/ACC 향후 흐름도514

[그림 56] 2017년 RASFF 통보 발생시점 통계516

제1절 연구배경 및 목적

유럽연합(European Union, EU)이란, 유럽연합조약을 근거로 경제통화 통합, 공통외교·안보정책, 경찰·형사사법 협력 등의 더욱 폭넓은 분야에서의 협력을 진행하고 있는 정치·경제 통합체이다. 경제·통화 통합을 위하여 국가 주권의 일부를 이양하고 역외에 대한 통일적인 통상 정책을 펴는 세계 최대의 단일 시장을 형성하였다. 그 외의 분야에서도 회원국의 권한을 전제로 하면서, 최대한 EU의 공통된 입장을 견지함으로써 ‘하나의 의견’, '통일된 목소리'로 발언한다.

식품 리스크가 심화함에 따라 기존 농축수산과 보건의 일부로 치부되던 식품위생이 공중보건의 최우선 사항으로 승격시키고 대대적 개혁을 진행하였다. EU 집행위원회의 여러 총국에 분산되어 있던 수의학, 식품, 가축영양, 농업, 독성, 환경 등 다양한 분야의 것들을 식품위생 관련 분야로서 식품안전이라는 하나의 개념으로 포괄하고 식품안전 관리체계를 보

4 EU 식품안전관리체계 심층조사 및 사고 발생시 대응상황 연구

건･식품안전총국(DG SANTE)으로 일원화하였다. 

EU는 식품안전 규제를 산업을 저해하는 요소가 아니라 최고 수준의 건강과 안전을 보장함으로써 품질 강화를 유도하고 EU산 식품의 경쟁력 강화하고자 한다는 사실을 간과해선 안 된다. 일자리 창출과 중소기업의 성장을 도모하여 EU 내부 시장의 안정과 국제 경쟁력을 도모하는 것이 주요 목적이다. 목적 달성을 위해 EU는 매년 10대 정책 우선순위(10 political priorities)를 정하고, 이를 중심으로 식품안전 관리정책과 기금 지원, 프로그램 등이 유기적으로 돌아가도록 한다. 이러한 패러다임은 결국 식품 산업의 경쟁력이 강화되어 상대적으로 식품안전 수준이 낮은 국가들에는 무역장벽이 되는 상황이 발생하는 경우가 있다.

2017년 발생한 살충제 계란 사태로 우리는 사회적 혼란과 경제적 피해가 발생하였다. 국내에 반해 EU는 신속하게 식품사기 관리체계를 가동해 유사한 사건이었던 피프로닐 계란 사건을 단기간에 처리했다.

EU는 우리나라의 주요 교역국일 뿐만 아니라 현재 세계에서 가장 정밀한 식품안전 법·정책과 관리체계를 구축하여 세계의 식품안전 정책을 주도하고 있으므로 EU의 식품안전정책 등에 대한 정확한 이해는 매우 중요하다고 여겨진다.

이 보고서는 EU 식품안전관리 체계의 현황과 특성을 정확히 이해할 수 있도록 행정구조와 법체계를 자세히 설명하고자 하였다. 아울러, 세부적인 내용을 찾아 활용할 수 있도록 최대한 주석을 활용해 정부부처 업무와 연구에 도움이 되는 것을 목적으로 한다.

5 EU 식품안전관리체계 심층조사 및 사고 발생시 대응상황 연구

제2절 연구내용 및 기대효과

본 연구는 총 6장으로 구성되어 있다. 

제1장 「서론」은 본 연구의 배경 및 목적과 내용 및 기대효과에 대한 부분으로, 본 연구의 방향성과 목적을 제시한다. 이를 위한 개괄적인 검토 내용의 흐름을 제시하고 있다. 

제2장 「EU 식품안전 거버넌스의 변화와 현재」는 EU 식품안전 관리체계의 변화과정 흐름과 특성을 살피고, 관련된 일원적 통합안전관리 체계를 설명한다. 구체적으로 DG SANTE의 목표, 소관정책, 자문 그룹, 위원회, 예산 등과 정책 결정을 지원하는 연구기관인 DG JRC와 과학적 권고 기관인 EU 식품안전청(EFSA)의 의의 체계, 가치, 연구, 확산 등을 설명한다. 이를 통하여 식품안전 정책 결정 체계를 구조화하고 각 기관의 권원과 역할을 명확히 하였다. 

제3장 「식품안전 법체계와 일반정책」은 EU 식품안전 법체계의 이해를 도모하기 위하여 식품안전 법체계와 푸드체인의 관계, 식품법의 강제화 등을 검토하였다. 일반식품법규칙과 공적통제규칙을 설명하고 더불어, EU법의 효율성 강화를 위한 적합도 검사와 감사방법을 함께 설명한다. 아울러, EU 식품법의 과학적 지원의 핵심인 EU 표준실험실 정책과 교육훈련 방법 그리고 미래 식품안전정책 등을 고찰하였다. 

제4장 「농업과 수산업의 진흥」은 식품안전의 업무가 DG SANTE로 이관된 이후 농업 관리(DG AGRI)와 수산업 관리(DG MARE)의 영역 전문화와 업무의 발전 현황을 분석하였다. 특히, 공통농업정책과 공통어업정책을 근간으로 각 영역별 주요 정책을 고찰하였다.

제5장 「식품 사고의 예방과 대응」은 식품 사고의 예방과 대응을 중심으로 식품사기와 안전경보 시스템, 위기관리, 리스크 커뮤니케이션 등을 

6 EU 식품안전관리체계 심층조사 및 사고 발생시 대응상황 연구

중심으로 각각의 제도를 설명하고 사례를 구체적으로 적시하여 향후 우리 식품사고 대응방안 등에 도움이 될 수 있도록 검토를 진행하였다.

마지막으로 제6장 「결론」에서는 본 연구의 내용을 정리하면서, 시사점을 밝힘으로써 이 글을 마무리하고자 한다. 

이 연구는 EU 식품안전의 모든 것을 담고자 노력하였다. 식품안전은 국민의 건강 보장의 역할뿐만 아니라 최근 무역 활성화를 위해서도 매우 중요한 요소가 되고 있기 때문이다. 식품안전과 식품 산업이 견제와 균형을 이루어 발전하고 있는 EU의 체제는 우리에게 많은 것을 시사하고 있으므로, 식품안전뿐만 아니라 농수산업관리의 전문화에 대한 부분도 상세히 기술하였다. 또한, 제로리스크의 식품은 존재할 수 없으며, 신속하고 효과적인 식품 사고에 대한 대응체계를 마련하는 것이 더욱 중요하므로 제도뿐만 아니라 다양한 사례를 함께 조사하였다. 

제1절 일원적 통합안전관리 체계로의 개혁

1. 식품안전관리 개혁의 이전

1957년 유럽경제공동체(EEC) 출범 이후 한동안은 유럽 식품안전 법규의 대부분이 회원국의 권한이었다. 식품안전은 크게 농업총국과 기업총국에서 나누어 관리하였다. 

1987년 단일 유럽의정서에 합의하여 단일 유럽시장이 성립함에 따라 각 회원국의 규제가 조화되지 못하면 자유로운 역내 무역의 저해 요인이 될 가능성이 있으므로 식품안전에 관한 정책의 표준화를 도모하였다.

1992년 유럽연합조약(마스트리흐트 조약)에서는 EU가 설립되는 것과 동시에 고도의 공중위생, 소비자 보호, 환경 정책이 EU의 정책 영역에 추가되었다. 아울러, 1990년 전후를 기점으로 식품안전·동물위생에 관한 각종 이사회 지침이 발표되고 각국 법규의 표준화에 대한 논의가 도모되었다.

10 EU 식품안전관리체계 심층조사 및 사고 발생시 대응상황 연구

2. 식품안전의 중요성 고조와 변화(EU 일반식품법 제정)

1986년 영국에서 BSE가 확인된 후 1996년 영국 정부가 변형 크로이츠 펠트 야코프병으로서 인간에게 감염될 가능성을 공식적으로 공표하였다. 이후, BSE 문제는 유럽 전역을 충격으로 몰아넣었고 각 회원국의 식품안전에 대한 신뢰가 추락하였다. BSE 문제를 배경으로 특히 동물위생 분야에서 TSE나 구제역 기타 주요 질병에 대한 유럽 공통대책, 동물 질병 통보시스템의 구축, 살아있는 동물이나 동물제품의 수입관리, 역내 무역 관리, 사료의 유통 규제 등의 조치가 이루어지는 등 많은 이사회 지침이 제출되었다.

이후, 발생한 다이옥신 사태로 EU 식품안전정책의 재검토가 필요하다는 강한 의견들이 제시되었다. 1990년대 초부터 FAO/WHO의 CODEX 위원회 등에서 논의된 새로운 리스크 분석방법을 토대로 식품안전 정책을 발본적으로 재검토하였다. 재검토를 위한 치열한 논의를 통해 1997년 EU 식품법의 일반원칙에 관한 녹서(Green Paper) 발표에 이어 2000년 식품안전 백서(White Paper)를 발행하여 「농장에서 식탁까지」(Farm to Falk)의 주제를 핵심으로 일관된 법체계 책정, 식품안전 기구 개편 등을 통해 과학적인 리스크 분석의 시행이 선언되었다.

이러한 흐름에서 2002년 식품법의 일반원칙을 명시한 EU 일반식품법규칙이 제정(2006년 1월 1일부터 시행)되었고 각종 식품안전 기준의 간소화·통일화를 도모하는 관점에서 식품·사료 안전에 관한 법체계가 마련되었다. 당시 유럽은 공통적인 농약잔류허용기준(MRL)의 논의와 설정을 통해 그동안 각국의 권한으로 규정한 기준을 통일하였다. 리스크 평가도 

11 EU 식품안전관리체계 심층조사 및 사고 발생시 대응상황 연구

각국 기관에서 EFSA로 그 권한이 이행되었다. 이러한 변화에 따라 지금까지 EU 지침에 근거하여 각 회원국의 국내법을 제정하여 관리하던 방식에서 EU 규칙을 제정하여 각 회원국을 관리하는 방식으로 패러다임이 수정되었다. 즉, EU 차원의 식품안전에 대한 중앙 집권적 관리체계가 수립된 것이다.

3. 식품안전 보장과 소비자·환경 보호의 강조(DG SANCO 신설)

EU 일반식품법규칙상 예방원칙에 명시된 것처럼 인체나 환경의 안전성이 완전하게 증명할 수 없는 것에 대해서는 규제 조치를 도입해야 한다는 사고가 퍼졌고 이에 따라 소비자의 건강 보호, 환경 보호의 관점으로부터 규제가 강화되었다.

EU 집행위원회(EC)는 수의학, 식품, 가축영양, 농업, 독성, 환경 등 다양한 분야에 흩어져 있던 식품위생 관련 분야를 식품안전이라는 하나의 개념으로 포괄하여 독자 영역으로 승격시키고 보건과 식품안전을 큰 기둥으로 EU의 건강권을 보장하기 위한 체제로 전환하였다. 

소비자보호총국의 명칭을 보건·소비자총국(Directorate General for 

12 EU 식품안전관리체계 심층조사 및 사고 발생시 대응상황 연구

Health and Consumer Protection, DG SANCO)으로 변경하였다. 구체적인 영역은 “소비자 정책(consumer policy)”, “공중 보건(public health)”, “식품안전, 동물의 건강, 동물의 복지 및 식물의 건강(food safety, animal health, animal welfare and plant health)”의 영역으로 확대 구분되었다. 여러 총국에 분산되어 있던 위생에 관한 권한을 소비자보호총국 설치와 권한 분리 및 이관을 통해 일괄적인 처리와 감사를 할 수 있도록 1997년 식품안전 정책 조직의 기구 개혁이 시작되었다. 주로 소비자의 경제 문제를 담당하던 소비자보호총국은 새롭게 소비자의 건강 보호에 관한 정책도 함께 담당했으며, 이후 다른 총국이 소관 하던 공중위생, 건강증진, 동물 사료, 식물방역, 수의위생 등의 영역에 관한 부서도 점차 소비자보호총국으로 이관되고 소비자 건강 보호 정책에 관한 권한과 활동 범위가 큰 폭으로 강화되었다.

확고한 변화 의지와 체계에 따른 보건·소비자총국(DG SANCO)의 창설은 보건 및 식품안전 등은 일원적으로 관리 시작을 의미한다. 결과적으로 EU 차원에서 식품안전에 관한 최초의 단일 행정 조직이 탄생하게 된 것이다.

13 EU 식품안전관리체계 심층조사 및 사고 발생시 대응상황 연구

4. 소비자 보호 업무 이관과 식품안전의 독립성･전문성 강화
(DG SANTE로의 개편)

보건·소비자총국은 “소비자 정책(consumer policy)” 중 소비자권(경제적 권리)의 강화를 위하여 이를 법무총국으로 권한을 이관하고 소비자권 중 안전권을 특화하여 식품안전의 중심기관으로 재편하게 된다.

2015년 DG SANCO는 명칭을 보건·식품안전총국(Directorate General for Health and Food Safety, DG SANTE)으로 변경하고 현재 “보건의료(Health systems, medical products )”, “공중보건(public health)”, “푸드체인(Food Chain)과 국제조화(international relations)”, “식품안전, 동물의 건강, 동물의 복지 및 식물의 건강(food safety, animal health, animal welfare and plant health)”의 영역을 담당하고 있다.

14 EU 식품안전관리체계 심층조사 및 사고 발생시 대응상황 연구

[그림 1] EU 식품안전 관리체계 변화 흐름도

15 EU 식품안전관리체계 심층조사 및 사고 발생시 대응상황 연구

제2절 EU 체계와 식품안전

EU 주요기관으로는 이사회(Council), 유럽의회(European Parliament), 집행위원회(Commission), 유럽사법재판소(Court of Justice of the European Communities), 유럽회계감사원(Court of Auditors) 등이 있다.

EU의 각 이사회는 각 회원국의 각 분야를 담당하는 각료(장관 등)에 의해 구성된다. 유럽의회와 함께 입법기관의 역할을 하고 있으며 유럽위원회가 제안한 법안 및 정책을 검토·채택, 유럽의회와 함께 예산안을 심의·결정한다.

[그림 2] EU 전체 구조 및 운영

16 EU 식품안전관리체계 심층조사 및 사고 발생시 대응상황 연구

집행위원회는 법률안제안권과 행정권을 행사를 통해 정부와 거의 흡사한 기능을 하며, 법 집행의 권한을 지닌다. 정책의 제안과 개발에 관한 기본 권한을 가지고 법규(directive, regulation, decision)를 제정하고, 공통정책을 회원국 정부와 기업, 개인의 이행 여부에 대해 감독한다. 또한, 긴급수입제한 조치, 덤핑규제 등 긴급 사안에 대해 이사회의 승인 없이 필요한 조치를 마련할 수 있다.

17 EU 식품안전관리체계 심층조사 및 사고 발생시 대응상황 연구

[그림 3] EU 위원의 역할 구조

18 EU 식품안전관리체계 심층조사 및 사고 발생시 대응상황 연구

집행위원은 집행위원회에 소속(5년 임기제)되어 주요 정책 분야별로 정책의 수립과 이행을 관장하는 유럽 관료의 임무를 수행한다. 각 집행위원회의 집행위원은 하나 또는 그 이상의 각 분야를 담당한다. 즉, 총국(Directorate General, DG)의 운영을 책임지고 있다. 결론적으로 집행위원회의 총국은 개별 집행위원(commissioners)을 최고 책임자로 하는 EU의 행정 조직이라고 정의된다. 유럽 집행위원회는 31개의 정책부서, 16개의 서비스부서(Service department), 6개의 집행기관(Executive agency)으로 구성된다.

식품안전은 보건･식품안전총국(DG SANTE)을 중심으로 푸드체인을 일원적이며, 통합적으로 관리하지만, 단일시장원칙, 경제 활성화, 소비자 권리 보장 등을 위해서는 다양한 총국과의 협력이 필요하다. 따라서 생산단계, 제조가공단계, 시장총국으로 분류하여 운영 중이다. 구체적으로 첫째, 1차 생산단계에서는 농업총국(DG AGRI), 수산총국(DG MARE), 환경총국(DG ENV)이 포함·운영되고 있다. 둘째, 제조가공단계에서는 과학적 연구지원을 위하여 공동연구총국(DG JRC), 연구혁신총국(DG RTD)으로 운영 중이며, 마지막 시장단계에서는 무역총국(DG TRADE), 기업산업총국(DG ENTR), 시장총국(DG MARKET), 경쟁력총국(DG COMP) 등과의 협력을 통한 업무수행이 필수적이다.

19 EU 식품안전관리체계 심층조사 및 사고 발생시 대응상황 연구

[그림 4] 푸드체인상 DG와의 협력 개요

20 EU 식품안전관리체계 심층조사 및 사고 발생시 대응상황 연구

[그림 5] EU 집행위원회의 집행기관, 정책기관, 서비스기관

21 EU 식품안전관리체계 심층조사 및 사고 발생시 대응상황 연구 

제3절 보건･식품안전총국(DG SANTE)

1. 목표

보건･식품안전총국(DG SANTE)는 식품안전(Food safety)과 공중보건(Public health)에 관한 집행위원회의 정책을 개발하고 시행한다. 위원회 논의를 통해 선정되는 10대 정치적 우선순위 중 일자리 및 성장과 투자(Jobs, growth and investment), 내부 시장(Internal market), EU와 미국의 자유무역(EU- US free trade), 디지털 단일 시장(Digital single market)의 목적 달성에 이바지한다.

1990년대 후반 일련의 식품 사고가 발생하자 EU ​​시민은 최고 수준의 안전하고 건전한 식품을 이용할 수 있어야 한다는 의지를 보여 주었다. 이를 통해 EU 차원에서 식품 및 사료와 관련된 일반원칙 및 요건을 마련해야 할 필요성이 제기되었다. 

EU 집행위원회(European Commission)는 최초로 식품안전백서에서 명시한 '농장에서 식탁까지(from farm to fork)'라는 식품안전에 대한 통합 접근법을 개발하였고 이는 사료 생산, 1차 생산, 식품 가공, 보관, 운송 및 소매 판매를 포함한 푸드체인의 모든 부문을 망라한다.

이러한 통합적 접근법을 기본으로 동물의 건강과 복지, 식물의 건강과 환경을 고려한 인간의 생명과 건강에 대한 높은 수준의 보호와 소비자 이익의 보호, 식품 무역에서 공정한 관행을 보장한다. 일반식품법규칙에 따

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라 EU에서 생산·판매되는 식품 및 사료의 자유로운 이동을 보장한다.

EU​​집행위원회는 효과적으로 내부 시장을 보장하는 동시에 일관된 “농장에서 식탁까지”의 조치와 적절한 모니터링을 통해 높은 수준의 식품안전과 동물·식물의 건강을 보장하는 것을 목표로 한다.

EU의 통합된 식품안전 정책의 이행에는 다양한 조치가 수반됨에 따라 ​식품안전은 식품, 동물, 식물 3가지 정책으로 구분(sections)되어 관리한다.

23 EU 식품안전관리체계 심층조사 및 사고 발생시 대응상황 연구 

2. 식품안전정책

식품안전정책에는 표시 및 영양(Labelling and nutrition), 생물학적 안전(Biological safety), 화학적 안전(Chemical safety), 동물 부산물(Animal by- products), 식품 개선제(Food improvement agents), 혁신 식품(Novel foods), 동물 사료(Animal feed), 식품폐기물(Food waste), 식품 사기(Food fraud), 식품·사료 안전경보(Food & feed safety alerts, RASFF)가 속한다.

가. 표시 및 영양(Labelling and nutrition)

식품법은 소비자에게 안전한 식품과 정확하고 정직한 정보를 얻을 수 있는 권리를 부여하고 있다. 시민들은 라벨링 규칙을 통해 식품의 구성 성분에 대한 포괄적인 정보를 얻을 수 있고, 라벨링은 소비자가 식료품을 구매할 때 정보에 입각한 선택을 하도록 도와준다.

2014년 12월 13일에 소비자에게 식품 정보를 제공하는 새로운 식품표시법(Regulation (EU) No 1169/2011)이 시행되었고, 2016년 12월 13일부터 영양정보 제공의무가 적용되었다.

24 EU 식품안전관리체계 심층조사 및 사고 발생시 대응상황 연구 

나. 생물학적 안전(Biological safety)

생물학적 위해요소(hazards)는 박테리아(bacteria), 바이러스(viruses), 기생충(parasites), 프리온(prions), 생물 독소(biotoxins) 등이다. 이러한 위해요소 중 일부인 살모넬라균(Salmonella), 리스테리아(Listeria monocytogenes), 연체동물·광우병(BSE)의 생물독소 등은 공중 보건에 심각한 리스크를 초래한다. 따라서 식품을 통하여 소비자가 노출되는 것을 예방해야 한다.

생물학적 안전 조치는 인간 소비를 목적으로 하지 않는 동물부산물(Animal By- Products), 동물보건, 동물복지, 사료위생의 조치와 상호보완적 관계이다. 이에 EU 집행위원회는 식품위기 예방과 소비자의 신뢰를 구축을 위해 노력하였다. 이에 따라, EU의 식품안전 수준을 높이기 위해 EFSA가 제공하는 과학적 권고를 기반으로 포괄적인 법률 체계를 수립하였다.

다. 화학적 안전(Chemical safety)

화학물질은 식품 생산 및 유통에 중요한 역할을 한다. 식품첨가제로서 식품의 보관 수명을 연장하고 색소 및 향료로써 식품을 더 먹음직스럽게 만들 수 있다. 또한, 농산물과 축산물의 질병 퇴치에 사용된다.

일반적으로 식품을 위생적이고 신선한 상태로 유지하려면 플라스틱과 같은 화학물질로 만들어진 용기에 보관한다. 하지만 식품 생산 및 유통단계에서 사용되는 화학물질은 부작용 및 잔류물질 등을 원인으로 식품 소비자의 건강에 잠재적 리스크를 초래할 수 있다. 더불어 전 지구적으로 

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환경 속에는 많은 화학물질과 같은 오염성분들이 존재한다. 이러한 오염물질은 식품 생산 및 유통에 사용되는 원료에 의도하지 않게 존재하며 종종 피할 수 없는 때도 있다. 

식품법은 유럽공동체 설립조약 제152조에 규정된 높은 수준의 소비자 보호에 따라 의도적으로 사용되는 물질의 리스크(risks)와 편익(benefits) 간 적절한 균형을 확립하고 그에 따라 오염 물질의 저감을 목표로 한다.

소비자를 위한 높은 수준의 건강 보호를 달성하기 위한 리스크 분석 절차는 건전한 과학적 평가와 법적 근거에 기초해야 한다. 식품의 화학물질은 법상 식품첨가물, 향료, 오염물질, 동물용 의약품 잔류물질, 식품접촉물질 등으로 구분된다.

1) 식품첨가물(food additives)

식품첨가물에 관한 법은 명시적으로 허가된 첨가제만이 특정 식품에 제한된 양으로 사용하는 것이 원칙이다. 식품첨가물의 안전성은 집행위원회의 승인을 얻기 전에 평가된다.

2) 향료(flavourings)

향료에 관한 법은 바람직하지 않은 화합물의 존재를 제한하고, 화학적으로 정의된 향신료의 경우 광범위한 안전성 평가 프로그램을 진행한다. 오직 평가 결과가 양호한 물질만 향후 포지티브 리스트(positive list)를 

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통해 식품에 사용이 허가된다.

3) 오염물질(contaminants)

오염물질에 관한 법은 공중보건을 보호하기 위해 특정 오염원들에 대한 최대 수치를 정하고 있다. 이는 과학적 결과들을 바탕으로 한 권고들과 논의를 통해 정하고 있다. 궁극적으로 오염물질 수준을 양호한 작업 관행에 따라 합리적으로 달성할 수 있는 수준으로 유지해야 한다는 원칙에 기반을 두고 있다. 

4) 동물용 의약품 잔류물질(residues of veterinary medicinal products)

식품생산동물과 식물보호제품 잔류물(살충제)에 사용되는 동물용 의약품 잔류물에 관한 법은 각 제품이 허가되기 전에 과학적 평가를 한다. 필요하다면 최대 잔류한도(maximum residue limits, MRLs)가 설정되고 때에 따라 물질의 사용이 금지된다.

5) 식품접촉물질(food contact materials)

식품접촉물질에 관한 법은 접촉물질은 식품의 구성, 맛이나 질감을 변화시키거나 인체 건강을 위태롭게 할 수 있는 식품 성분을 전달해서는 안 된다고 규정한다.

27 EU 식품안전관리체계 심층조사 및 사고 발생시 대응상황 연구 

라. 동물 부산물(Animal by- products)

동물부산물은 인간이 소비하지 않는 동물로부터 얻어지는 물질로 정의된다. 여기에는 동물 사료, 유기농 비료와 토양 개량제, 기술 제품(Technical products) 등이 속한다.

사람이 소비하는 식품 관련된 생산 공장, 유제품 및 축산물의 농장, 도축장에서 평균적으로 매년 2천만 톤 이상의 동물부산물이 생산된다. 동물부산물은 동물 질병(예:BSE)이나 화학 오염물질(예:다이옥신)을 확산시킬 수 있는 여지가 높다. 적절한 대응과 예방조치의 부재는 동물과 인간의 건강 위험에 직결될 수 있다. 따라서 EU 규칙에서는 이동, 처리 및 폐기 등 전 과정을 규제하고 있다.

동물부산물은 Regulation (EC) 1069/2009의 기본원칙상 리스크에 따라 분류되고 있으며, EU는 비EU 회원국들로부터의 동물부산물 수입에 대한 공적통제를 진행한다.

28 EU 식품안전관리체계 심층조사 및 사고 발생시 대응상황 연구 

마. 식품 개선제(Food improvement agents)

식품 개선제로는 식품첨가제, 식품 효소 및 향료가 있다. 

1) 식품첨가물(Additives)

첨가제는 식품을 준비하는 과정에서 보존, 착색, 감미 등 다양한 이유로 사용되는 물질이다. EU 법은 첨가제를 "영양가의 유무에 상관없이 일반적으로 식품으로 소비되지 않고 식품의 특정 성분으로 사용하는 물질"이라고 정의한다. 제조, 가공, 준비, 처리, 포장, 운송 또는 보관의 기술적 목적으로 식품에 첨가되면 식품첨가물은 식품의 구성 성분이 된다. 

첨가제는 다양한 목적으로 사용되며, EU법은 26가지 "기술적 목적"을 규정한다. 첨가제는 색상, 방부제, 산화 방지제, 밀가루 처리제로 사용된다. 현재 승인된 모든 식품첨가물의 안전성은 식품과학위원회(SCF)나 EFSA가 평가한다.

EU는 안전성 평가, 기술적 필요, 첨가물 사용 시 소비자 오인혼동 방지 등의 기준에 따라 검토가 완료된 목록(positive list)에 있는 첨가물만이 안전하다고 간주한다. Regulation EC 1333/2008는 식품첨가물에 대한 정의, 사용 조건, 표시 및 절차에 관한 규칙을 설정하고 있다.

2009년 1월 20일 이전에 허용된 식품첨가물은 EFSA의 재평가를 받아야 한다.

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2) 효소(Enzymes)

효소는 생화학적 반응을 강화하는 자연적으로 발생하는 단백질이며, 식물 또는 동물에서 추출하거나 미생물에서 발효시켜 얻을 수 있다. 일반적으로 다양한 식품의 제조, 가공, 준비 및 처리에서 기술적 기능을 수행하기 위해 추가된다. 식품 효소는 제빵업계, 과일주스 제조, 포도주 제조, 치즈 제조에 주로 사용된다.

과거에는 일부 식품 효소의 안전성을 과학위원회(SCF)가 평가하였으나, 2003년 이후 EFSA가 모든 식품 효소의 평가를 맡았다. 식품첨가물과 마찬가지로 목록(positive list)에 있는 효소만이 안전하다고 간주한다.

Regulation (EC) No 1332/2008은 식품용 효소에 대한 규제들을 조화시킨 EU 최초의 법이고, 2010년 1월부터 완전히 적용되었다. 이 규정에 따라 현재 EU 시장에 있는 모든 식품 효소와 새로운 식품 효소는 EFSA의 안전성 평가를 거친 이후 EU 위원회의 통합 리스트(Union list)로 승인을 받아야 한다. 현재, 승인된 식품 효소의 통합 리스트는 없고 목록이 작성될 때까지, EU 회원국법이 적용된다.

3) 향료(Flavourings)

향료는 냄새나 미각을 추가하거나 바꾸기 위해 식품에 첨가된 물질이다. 

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식품에 사용하기 위한 향미 특성을 가진 향신료 및 특정 식품 성분에 대한 Regulation (EC) No 1334/2008가 2009년 발효되었다. 이 규칙은 향료의 안전한 사용에 대한 일반 요건과 다양한 정의를 규정하였다. 또한, 이 규칙은 평가와 승인이 필요한 물질을 규정한다. 식품과 식품에 사용하기 위해 승인된 향미 물질 통합목록은 2012년 10월 1일에 채택되었으며, 규칙 부속서 1에 명시되어 있다.

4) 추출용제(Extraction Solvents)

추출 용제는 원료, 식품 또는 이들 제품의 성분이나 성분을 추출하는 과정에서 사용하는 것으로서 제거하고 비의도적으로 혼입될 수 있는 잔류물 또는 파생물이다.

식품에 사용하는 추출 용제에 관한 EU의 규칙은 주로 인간의 건강뿐만 아니라 건강, 경제적 및 기술적 요구에 필요한 한도 내에서 고려해야 한다. Directive 2009/32/EC에 따라 회원국의 법이 적용된다.

바. 혁신 식품(Novel foods)

혁신 식품은 1997년 5월 15일 혁신 식품에 대한 최초의 규칙이 시행되기 

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전, EU에서 인간이 많이 먹지 않던 식품으로 정의된다. 혁신 식품은 새롭게 개발되거나 획기적인 식품, 새로운 기술과 생산 공정을 이용하여 생산된 식품은 물론 전통적으로 비 EU권에서 전통적으로 섭취하거나 섭취하였던 식품도 해당한다. 

소비자 안전뿐만 아니라 소비자가 오도하지 않도록 적절히 표시, 그리고 혁신 식품이 다른 식품을 대체하기 위한 것이라면, 소비자가 혁신 식품의 섭취 시 영양상 불리하지 않아야 하는 것이 혁신 식품의 기본원칙이다. 이러한 원칙에 따른 평가를 바탕으로 혁신 식품은 사전 판매 시 허가가 필요하다.

2018년 1월 1일부터 혁신 식품에 관한 새로운 Regulation (EU) 2015/2283 이 적용된다. 새로운 규칙은 식품사업자들이 EU 소비자에게 높은 수준의 식품 안전성 유지하면서 새롭고 획기적인 식품을 EU 시장에 쉽게 가져올 수 있도록 조건을 개선하였다.

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사. 동물 사료(Animal feed)

약 500만 명의 EU 농민이 약 1,300억 유로 상당의 식품을 생산하기 위한 동물을 기르는데 이를 위해 매년 동물들에 약 4억5천만 톤의 사료가 필요하다. 7천만의 애완동물 보유 가정은 애완동물을 위해 약 1천만 톤의 사료를 구매한다. 사료(feed materials), 사료첨가물(feed additives), 애완동물 사료를 포함한 복합 사료(compound feed including pet food), 약용 사료(medicated feed) 등 사료의 종류는 다양하다.

식품 및 사료법, 동물보건 및 동물복지 규칙의 준수를 보장하기 위해 수행되는 공적통제에 대한 Regulation (EC) No 882/2004는 통제 목적을 위한 공급의 표본 방법과 분석방법을 위한 법적 체계이다. Regulation (EC) No 152/2009는 사료의 공적통제를 위한 표본 추출 및 분석방법을 명시하고 표본 방법과 통제 목적을 위한 사료 분석방법을 규정하였다.

아. 식품폐기물(Food waste)

EU에서는 연간 약 8,800만 톤의 식품폐기물가 발생하며 관련 비용은 1,430억 유로로 추정된다. 식품의 낭비는 윤리적·경제적 문제뿐만 아니라 제한된 천연자원 환경을 파괴한다.

EU 식품안전 정책의 핵심목표는 인간과 동물의 건강을 보호하는 것이다. 모든 기준에 대한 타협은 어려우나, 회원국 및 이해 관계자들과 협력하여 식품폐기물을 예방하고 식품시스템의 지속가능성을 강화하기 위해 노력하고 있다.

식품폐기물을 위한 정책 활동은 직접 규제뿐만 아니라, 산에서 소비

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까지 푸드체인 전반에 걸친 정보제공과 인식제고 활동도 포함하고 있다. 그 예로 식품폐기물에 맞서는 EU 행동, 식품폐기물 예방 우수사례 홍보, 인식제고를 위한 커뮤니케이션 자료 및 식품폐기물에 대한 정보제공 등이 있다. 

3. 동물안전정책

동물안전정책에는 동물건강(Animal health), 동물 질병(Animal diseases), 동물복지(Animal welfare), 이력추적(Traces), 살아있는 동물(Live animals), 동물제품(Animal products), 정자, 난자, 배아(Semen, ova, embryos), 애완동물의 이동(Movement of pets), 동물 증명(Animal identification), 축산학(Zootechnics), 가축질병 국경통제(Veterinary border control) 등이 속한다.

가. 동물건강(Animal health)

EU 동물건강정책은 전염성 동물질병(전염병) 퇴치를 위한 수십 년간의 개발 결과로서 식품, 농업, 스포츠, 동반자(companionship), 오락 및 동물원을 위해 보관된 EU의 모든 동물을 다룬다. 또한, 사람과 가축 공통감염병 연구에 사용되는 실험동물도 포함된다.

동물 질병 발생을 통제하고 감시 및 박멸 프로그램으로 가축, 가금류와 

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어류의 높은 동물건강 증진을 위한 목적을 가졌다. 이를 담은 EU 동물건강 정책의 요점은 인간과 동물의 건강·복지와 식품안전을 보호를 담고 있다. 동물건강정책은 입법과 비입법 조치 모두를 통해 동물 및 동물성 제품(동물부산물 포함)의 유연하고 안전한 내부 시장을 보장하고 있다.

1) EU 동물건강법

2016년 3월 전염성 동물질병에 관한 규칙(동물건강법, The EU Animal Health Law)을 채택하였다. 동물건강법은 전체 푸드체인에 대한 건강 및 안전 기준의 집행을 강화하기 위해 위원회가 2013년 제안한 일련의 조치 중 일부로서 동물건강전략 2007- 2013의 주요 성과이다. 위원회는 2019년 4월까지 새로운 규칙이 적용될 수 있도록 여러 위임 및 이행 법안이 채택되도록 노력해야 한다. 또한, 집행위원회는 더 나은 규제를 위해 위임 및 시행 법안의 초안을 작성하는 동안 전문가, 회원국 및 기타 이해 관계자(예 : 동물건강 자문 위원회 )와 협의한다.

2) 동물용 의약품·약용사료와 최대잔류 허용기준

동물용 의약품(Veterinary medicines)은 동물의 질병을 예방하고 치료한다. EU는 모든 동물 종의 이용 가능성을 보장하면서 동물에게 최적

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의 안전성을 가진 의약품을 개발하기 위해 노력하고 있다.

동물용 의약품을 관리하는 법은 적절한 건강 보호를 보장하기 위한 기준을 설정한다. EU나 담당기관의 마케팅 허가 원칙에 따라 혁신을 장려하는 조치를 통해 내부 시장의 기능을 촉진한다. 승인된 의약품에 대한 판매 허가 요건과 절차는 주로 Directive 2001/82/EC와 Regulation (EC) No 726/2004에 규정되어 있다. 또한, 수의학 의약품의 제조, 도매 및 광고에 관한 공통 조항이 있다.

승인절차가 90년대 중반 이후 시행 중이며 유럽의약청(EMA)의 소관이다. EU 회원국이 Directive 2001/82/EC의 규정을 자국의 상황에 맞게 수정하여 적용함에 따라 동물건강 보호 수준이 상의해져 내부 시장의 기능에 장애가 발생하였다. 유럽위원회는 개선된 현대적인 법적 환경을 조성할 수 있는 수의학 관련 규제체계를 마련하기 위해, 2014년 9월 10일 동물의약품에 대한 규칙 안을 개정하여 채택하였다. 이에 따라 약용사료는 동물 사료와 통제된 조건에서 생산된 동물용 의약품의 혼합물로서 수의학 처방이 필수적이다. 특정 상황에 따라 농민이 가축을 치

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료하는 가장 효과적인 방법이 될 수 있다. 약용사료에 관한 Directive 90/167/EEC를 근거로 제조와 사용을 관리하였으나, 동물용 의약품의 경우처럼 각국의 자의적 이행으로 인하여 약용사료의 생산기준이 국가마다 달라졌고 일부 국가에서는 무책임한 항생제 사용과 이로 인한 항생제 내성의 증가로 인한 리스크가 커지게 되었다.

4년간의 협상 끝에 유럽의회는 동물용 의약품과 약용사료에 대한 새로운 규칙을 2018년 10월과 11월에 승인했다. 

식품 내 동물의약품의 잔류물 노출로 인한 잠재적 위해 영향을 방지하기 위해 EU의 광범위한 규칙이 마련되었다. 최대잔류허용 한도는 Regulation (EC) No 470/2009로 관리한다.

3) EU 동물건강전략 2007- 2013

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2007년부터 EU 동물건강전략(EU Animal Health Strategy 2007 -  2013)의 하나로 예방조치, 질병 감시, 통제 및 연구에 집중하여 잠재적으로 큰 손해를 끼칠 수 있는 동물 질병의 발병률을 감소시키고 발병의 영향을 최소화하고자 하였다. 즉, "예방은 치료보다 우선이다"라는 새로운 모토를 채택하여 유럽 집행위원회가 추진하였다. 2007년 9월 위원회는 이러한 동물건강 전략을 채택하였고 행동계획을 수립하였다.

4) 동물건강 자문 위원회

2008년 위원회(Commission)는 동물건강 전략의 하나로 모두가 평등하고 효과적인 파트너쉽을 유지하기 위해 동물건강 자문 위원회 (Animal Health Advisory Committee)를 설립하여 이해 관계자들과의 구조화된 협력 방법을 강화하고 있다. 위원회는 정기적으로 동물건강 상황, 정책개발 및 진척 상황을 논의하였다.

자문 위원회는 푸드체인 및 동식물건강(Food Chain and Animal and Plant Health, AGFC)에 관한 동물건강 자문 그룹의 하위 그룹이고 DG SANTE의 동물건강복지국(Animal Health and Welfare Unit, G2)의 장이 위원장을 맡고 있다.

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나. 동물 질병(Animal diseases)

동물질병 통제에 대한 EU의 총체적 접근은 각 질병에 대한 구체적인 통제 조치, 감시(surveillance), EU 재정지원, 경보 시스템, EU 비상팀, 이력추적시스템, 선정된 질병에 대한 표준실험실 등에 기반을 둔다.

EU는 잠재적인 사회적, 경제적 영향에 따라 다양한 동물 질병에 대한 구체적인 대응 규칙을 가지고 있다. 이러한 법에는 신고의무, 진단법, 질병의 의심 및 확인 시 적용 조치, 지역화 조치(regionalisation measures) 등이 포함된다.

<표 5> 동물질병에 따른 통제규칙

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아프리카 말병(African horse sickness), 아프리카 돼지열병(African swine fever), 구제역(Foot- and- mouth disease), 조류 인플루엔자(Avian influenza), 블루텅(Bluetongue), 뉴캐슬병(Newcastle disease), 돼지발열(Classical Swine Fever), 돼지유행성 설사병(Porcine Epidemic Diarrhoea), 슈말렌베르크 바이러스(Schmallenberg Virus), 오제스키병(Aujeszky’s disease), 돼지수포병(Swine Vesicular Disease) 등에 대한 구체적인 질병 통제 조치가 마련되어 있고 일부 이국적인 질병이나 아직 특정규칙이 만들어지지 않은 질병의 경우에는 Council Directive 92/119/EEC가 적용된다.

다. 동물복지(Animal welfare)

EU 회원국의 지원과 긴밀한 협력으로 EU 집행위원회는 40년이 넘는 기간 동안 동물복지를 증진해 왔으며 점진적으로 가축(farm animals)의 삶을 개선하고 있다.

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농업용 가축 보호에 관한 위원회 지침(Council Directive 98/58/EC)은 물고기, 파충류 또는 양서류를 포함한 다른 농업 목적을 위해 보관된 모든 종의 동물을 보호하기 위한 일반 규칙이다.

이 규칙은 농사를 목적으로 하는 EU의 동물보호 협약에 근거한다.

2009년에 리스본 조약이 발효되었을 때 EU기능조약(Treaty on the Functioning of the European Union, TFEU)이 개정되면서 동물은 지각 있는 존재라는 인식이 반영되었다. 가축의 복지 조건에 대한 EU의 최소 기준이 마련되었고 회원국은 조약에 부합할 경우보다 엄격한 규칙은 채택할 수 있다.

2018년 3월 5일 위원회는 최초로 동물복지를 위한 EU 표준센터(Commission Implementing Regulation (EU) 2018/329)를 지정하였다. 2017년에 동물복지에 관한 플랫폼을 구축 이후 EU 동물복지 수준 향상에 또 다른 이정표가 세워진 것이다. 

공개선정 과정에 따라 바게닝겐 축산연구소(Wageningen Livestock 

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Research, 네덜란드), 프리드리히 뢰플러 연구소(Friedrich Loeffler Institute, 독일), 아루스대 동물과학부(Aarhus University, 덴마크)가 구성한 컨소시엄이 EU 표준센터(EU Reference Centre)로 지정됐고 5년마다 지정이 검토된다.

돼지 관련 입법은 동물복지 분야에서 위원회의 우선순위 중 하나이므로 센터는 돼지 복지에 초점을 맞출 것이다. 공적통제수행에서 센터는 동물복지 분야에서 EU 회원국에 기술적인 지원과 협조를 하고 우수사례도 보급하고 있다. 특히, 동물복지를 평가하기 위한 연구와 개발 그리고 개선 방법의 과학적·기술적 전문지식을 제공한다.

동물복지 표준센터의 설립은 공적통제규칙에 규정되어 있다.

라. 무역관리 및 전문가 시스템(Traces)

무역관리 및 전문가 시스템(TRAde Control and Expert System, TRACES)는 EU 내에서의 동물, 정액 및 배아, 식품, 사료 및 식물의 

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교역과 수입에 관한 모든 위생요건에 대한 EU의 다국어 온라인 관리 도구이다. EU/EFTA 회원국 또는 EU와 비 EU 회원국 간의 무역에 따른 동물의 이동을 추적하기 위한 중앙 데이터베이스를 제공하며, 질병 및 위급한 사건이 발생했을 경우, 잠재적으로 영향을 받는 모든 동물을 신속하게 확인하고, 당국이 적절한 조치를 할 수 있도록 지원한다.

주요 목적은 전체 인증절차 및 연계된 절차를 디지털화하는 것이며, EU 디지털 어젠다 선언과 일치한다. 전 세계 80개국 이상에서 약 30,000명의 사용자가 TRACES를 통해 상호 연결되며, 모든 데이터를 중앙 집중화하고 거래 과정을 단순화 및 가속화한다. 

1) TRACES의 의의

TRACES는 관련된 모든 거래 당사자와 관리 기관 간의 정보교환을 촉진하고 관리절차를 가속한다. 동물, 정액과 배아, 식품, 사료 및 식물의 모든 이동을 전방위 추적 가능성은 질병 발생을 감소시키며 소비자, 동물과 식물을 더 잘 보호하기 위한 위생경보에 신속하게 반응한다. TRACES는 추적성, 정보교환, 리스크 관리를 보장하는 효율적인 도구다.

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네트워크는 전문기관 간의 협력을 촉진하고 무역업자와 전문기관 간의 협력을 촉진한다. 가짜 인증서를 신속하게 감지할 수 있도록 하여 파트너에 대한 신뢰 강화에 이바지한다. EU 규정을 준수한 수출 증명서는 최종 버전만 사용할 수 있으며 모든 EU 공식 언어로 번역된다.

TRACES는 EU 파트너들과의 협력을 강화하고, 무역 촉진, 행정절차 가속화, 건강 위협의 리스크 관리를 개선하는 동시에 사기(fraud)를 방지하고, 푸드체인 및 동물·식물건강의 안전을 강화한다.

2) TRACES의 법적 근거

1997년 EU에서 돼지 발열(classic swine fever)의 발병 후, 감사원의 보고서(No 1/2000)는 단일시장 내 동물 이동의 이력추적(traceability)을 개선하기 위한 EU 위원회의 결의안을 촉발했다. 그 

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결과, 새로운 정교화된 ICT 시스템을 위한 통합전산 수의학시스템의 개발에 관한 위원회 결정(Commission Decision 2003/24/EC)과 TRACES 시스템 개발에 관한 위원회의 결정(Commission Decision 2003/623/EC)이 그 뒤를 이었다. TRACES 시스템의 도입을 위원회가 결정(Commission Decision 2004/292/EC)하였고 개정 결정(Decision 92/486/EEC)으로 2005년 1월 1일부로 모든 EU 회원국에 강제 적용되었다.

마. 살아있는 동물(Live animals : Trade & Imports)

EU의 기능에 관한 조약의 조항에 따르면, 교역(Trade)과 수입(Imports)에 대한 정의 사이에는 명백한 차이가 있다. 그러므로 살아있는 동물의 경우에도 교역(Trade)의 의미는 EU 회원국 간의 동물 이동을 의미하고 수입(Imports)이란 비 EU 회원국에서 동물이 유입되는 것을 

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의미한다.

모든 동물이 질병의 확산을 피하고 안전하게 이동할 수 있도록 EU는 광범위한 동물건강 요건을 규정했다. 적용 가능한 일반적인 동물건강 요건은 수입과 EU 내 교역 모두 특정 위원회의 지침(Directives)으로 되어 있다. EU 내 교역의 조건은 EU 회원국들 사이에 조화를 이루고 있다.

교역의 경우 모든 살아있는 동물은 반드시 공식적인 수의사가 인증한 건강증명서를 가지고 이동해야 하고 인증서는 관련 위원회 지침에 명시된 기본적인 동물건강 요건을 충족해야 한다. 추가로 최종 목적지에서도 동물에 대한 무작위 검사를 할 수 있다. 일반적인 건강 요건 외에도 EU 내에서 심각한 이국적인 질병이 발생할 경우, 질병의 확산을 막기 위해 특정한 살아있는 동물들에 대한 독특한 거래 요건을 명할 수도 있다.

수입의 경우 추가적인 동물건강 요건은 특정 위원회의 결정으로 명시된다. 모든 동물 수입은 건강증명서를 작성한다. 일반적으로 증명서는 수출국의 자격 있는 수의사가 서명으로 EU 수입조건이 충족했음을 보증해야 한다. EU에 도착하면, 동물과 증명서를 EU 승인 국경검역소(Border Inspection Post, BIP)의 EU 공식 수의사가 확인하고 최종 목적지에서 추가검사를 진행할 수 있다.

양식업, 꿀벌, 소, 말, 양과 염소, 돼지, 가금류 및 부화

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용 달걀 등 살아있는 동물은 종류에 따라 교역과 수입의 법적 요건이 다르므로 상세히 확인하여야 한다.

바. 동물제품(Animal products : Trade & Imports)

EU법상 교역(Trade)과 수입(Imports)의 정의가 명백하므로 동물제품도 그대로 적용된다. 모든 동물이 질병의 확산을 피하고 안전하게 이동할 수 있도록 EU는 광범위한 동물건강 요건을 규정했다. 

교역의 경우 일반 요건은 회원국 모두 같다. 육류, 우유 및 동물 유래의 다른 제품은 공식 수의사의 감독하에 인가된 시설에서 생산되어야 한다. 제품에 대한 추가 무작위 검사는 최종 목적지에서 수행될 수도 있다. 일반적인 건강 요건 외에도 EU 내 질병의 전개 상황에 따라 동물제품에 대한 특정 요건을 요구할 수 있고. 특정 동물건강 증명서가 필요할 수도 있다.

수입이나 도입(Introduction)의 경우 추가 요건은 특정 위원회 결정에 명시되어 있다. EU에 도입될 때 모든 동물제품과 건강증명서를 작성한다. 일반적으로 증명서는 수출국의 자격 있는 수의사가 서명으로 EU 수입조건이 충족했음을 보증해야 한다. EU에 도착하면, 동물과 증명서를 EU 승인 국경검역소의 EU 공식 수의사가 확인하고 최종 목적지에서 추가검사를 진행할 수 있다.

양식 제품, 신선육, 수렵육, 육류 제품, 우유 및 유제품, 

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가금류 고기 등 동물제품은 종류에 따라 교역과 수입의 법적 요건이 다르기에 상세히 확인해야 한다.

달걀, 벌꿀과 로열젤리, 달팽이, 개구리 다리, 혈액 및 혈액 제품, 뼈, 동물용 케이스, 지방(lard and rendered fat), 젤라틴(gelatine) 등 동물 유래의 다른 제품의 규칙은 EU 내 교역의 경우에는 Council Directive 2002/99/EC 등을 준수하고 있다. 반면에 수입은 때에 따라 많이 다르다.사람이 섭취하지 않는 제품은 동물제품이 아닌 동물부산물에 관한 규칙이 적용된다.

사. 동물 증명(Animal identification)

수의학적 목적을 위한 동물의 위치 파악 및 추적은 감염성 질병 통제에 있어 중요할 뿐만 아니라 축산물의 이력추적, 공중보건상 이유, 가축 보험료의 관리·감독의 경우에도 동물 증명은 매우 중요하다.

소, 말, 돼지, 양과 염소 등 동물의 유형에 따라 다른 증

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명 및 등록 시스템에 대한 세부규정이 마련되어 있다. 각 동물 종별 다른 상황에 따라 시각 자료(visual) 또는 전자 식별자(identifiers), 등록부(registers) 또는 여권(passports) 등이 추가된다.

아. 가축질병 국경통제(Veterinary border control)

가축검역제도는 EU로 반입되는 살아있는 동물과 동물제품의 안전성을 보장하고 EU법에 규정된 특정 수입요건을 충족시키기 위한 시스템이다.

살아있는 동물 및 동물제품은 수입된 이후 인간과 동물에게 심각한 질병을 옮길 수 있으므로 리스크를 최상위 수준으로 관리하며, 이로 인해 통관 시점에 국경검역소가 필요하다. 

살아있는 동물이나 동물제품은 오직 검사를 충분히 받았거나 TRACE에서 발행한 일반동물반입 문서(Common Veterinary Entry Document, CVED)가 있을 때만 오직 EU에 들어갈 수 있다. TRACES는 수입 통제에 관한 데이터를 관세청과 자동으로 공유할 수 있다.

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자. 축산학(Zootechnics)

유전적 품질이 높은 가축 사용 여부에 따라 동물 사육의 긍정적 효과의 차이는 크다. EU 축산법은 육종 프로그램의 지속 가능성 및 유전자 자원의 보존을 고려해 유전 물질과 동물 사육을 증진하는 자유 무역의 촉진을 목표로 한다.

유럽의회와 이사회는 2016년 6월 8일 축산학 및 계통학적 관점에서 순종교배동물과 인공교배돼지의 번식, 교역 및 수입을 관리하기 위한 규정(Animal Breeding Regulation, Regulation (EU) 2016/1012)을 채택했다. 이 규정은 2016년 7월 19일부터 시행되며 2018년 11월 1일부터 적용되었다.

동물번식법은 소, 돼지, 양과 염소, 말의 종(species) 번식 동물과 그 동물들의 배종 제품(germinal products)이 EU의 번식, 교역, 수입에 적용되는 규칙에 대한 하나의 법적 체계를 제공한다.

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위원회는 새로운 규칙을 적용하기 위해 다음과 같은 위임 및 이행 법률을 채택하였다. 동물번식규정과 위임 및 이행법령 적용 전까지는 기존의 규칙이 적용된다. 

<표 9> 동물번식법 관련 위임 및 이행법령

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차. 애완동물의 이동(Movement of pets)

애완동물 동반 여행과 관련해 동일한 규칙을 채택함으로써 EU 시민과 개, 고양이 또는 족제비 등은 EU 내에서 자유롭게 이동할 수 있게 되었다. 광견병 퇴치를 위한 적극적인 진전으로 가능해졌다. EU 회원국 간 또는 비 EU 회원국 간 이동을 위해서는 애완동물 여권이나 동물건강 증명서에 기록된 광견병 예방 접종이 유일한 요건이다.

애완동물과 함께 여행하는 방법은 Regulation (EU) No 576/2013에서 규정되어 있다. 이 규정은 애완동물을 회원국 내의 이동, 제3국에서 회원국으로 이동 등 비상업적 이동에 적용된다. EU 회원국 내의 애완동물 이동에는 적용되지 않는다.

카. 정자, 난자, 배아(Semen, ova, embryos)

정자, 난자, 배아의 EU 내 교역과 수입을 위한 동물건강 요건이 정립되었다. 정자, 난자, 배아가 전달할 수 있는 특정 병원균이 없음을 보장하고 암컷과 자손의 오염을 방지한다. 소, 말, 양과 염소, 돼지 등 종류와 정자, 난자, 배아에 따라 법적 근거, 교역과 수입의 법적 요건이 다르다. 다른 동물 종의 정자, 난자 및 배아는 Directive 92/65/EEC의 기본원칙에 따라야 한다.

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4. 식물안전정책

가. 살충제(Pesticides)

살충제는 해로운 생물(pest)이나 질병을 예방, 제거, 통제하거나 생산, 저장, 운송 중에 식물이나 식물을 보호하는 약품이다.

Directive 2009/128/EC는 비화학적 방식인 통합해충관리(IPM) 및 대안적 접근법과 비화학적 기술 사용을 장려하는 등 건강 및 환경에 미치는 영향을 줄임으로써 EU 내에서 살충제를 지속 가능한 방식으로 사용하고자 한다. EU 회원국들은 지침을 이행하기 위한 국가행동계획을 작성하였으며, 이에 따라 EU 회원국들은 통합해충관리를 장려해야 하고 지침의 부록 III에 명시된 일반 원칙을 따른다.

식물보호제품(plant protection product, PPPs)은 일반적으로 다수

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의 구성요소를 포함하고 해충이나 식물질병에 대한 활성 성분을 활성 물질(active substance)이라고 정의 한다. 위원회는 안전을 위해 제품이 시장에 유통되기 전에 모든 활성 물질을 평가한다. 잔류 식품과 동물의 건강과 환경에 미치는 영향을 포함하여, 물질은 인간의 건강을 위한 안전성이 증명되어야 한다. 새로운 규칙(Regulation (EC) No 1107/2009)에 따르면, 신규 활성 물질의 승인절차는 ➀ EU 회원국(Rapporteur Member State, RMS)에 신청 → ➁ RMS는 신청이 인정 가능한지 확인 → ➂ RMS는 평가보고서 초안 작성 → ➃ EFSA는 쟁점 사안 결론 → ➄ 상임위원회(Standing Committee for Food Chain and Animal Health) 승인/비승인 투표 → ➅ 위원회(Commission) 채택 → ➆ EU 공식저널에 규칙 출판 순이다. 허가 신청일로부터 신규 활성 물질을 승인하는 규칙의 발간까지 일반적으로 2.5년에서 3.5년이 걸린다.

54 EU 식품안전관리체계 심층조사 및 사고 발생시 대응상황 연구 

나. 유전자변형식품(GMO)

최근 유전자 기술 (gene technology)이라 불리는 현대 생명공학 기술을 사용하여 기술적으로 살아있는 세포와 미생물의 유전적 구성을 변형시키는 것이 가능해졌다. 질병, 곤충 또는 가뭄에 대한 식물의 저항, 제초제에 대한 내성, 식품의 품질 또는 영양 가치 향상, 수확량 증가 등 유전 자원은 인위적으로 변형되어 새로운 특성을 부여한다. 이러한 유기체를 유전자변형생물체(genetically modified organisms, GMOs)라 하며, 이러한 GMO를 포함하거나 구성하는 식품(사료) 또는 GMO에서 생산된 식품(사료)이 유전자변형식품(사료)이다.

GMO가 시장에 출시되기 전, EU 차원에서 선제적으로 가능한 최고 수준의 안전성 평가를 도입하였고, 이는 인간 및 동물의 건강과 환경을 보호하고 시간제한을 없애도록 하였다. 결과적으로 효율적이고 투명한 GMO의 리스크 평가 및 승인에 대한 일치된 절차를 시행하도록 하였다. 소비자와 전문가(예 : 농민과 푸드체인 관련자)가 정보에 입각한 선택을 할 수 있도록 시장에 출시된 GMO의 명확한 표시와 이력추적을 보장한다.

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법률의 세부적인 내용은 많은 시행 규칙과 더욱 구체적인 측면에 대한 권고사항과 지침에 의해 보완된다.

다. 식물생식물질(Plant reproductive material)

EU는 농산물, 야채, 임산물, 과일, 관상용 식물, 덩굴 식물이 EU에서 정하는 건강과 품질 충족 여부를 관리한다. EU의 법률은 EU 내부 시장에서 중요한 속과 종에 적용되며, 이 법률은 품종 또는 원료의 등록에 기초한다.

종자와 식물 번식물질은 판매되기 전에 점검과 조사를 받는다. EU에 종자를 수출하려는 EU 비회원국은 EU의 검사와 대한 동등성 기준을 충족해야 한다. EU의 기준을 충족한다고 보증받는 EU 비회원국은 EU에 수출할 자격이 인정된다.

종자의 발아가 감소하여 공급 부족이 발생하는 것과 같은 특별한 경우 EU 회원국은 기준을 충족시키지 못하는 종자를 판매할 수 있다.

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라. 식물건강 및 바이오 보안(Plant health and biosecurity)

식물건강에 관한 EU 규칙은 유해동물과 질병(유해물질)이 EU에 들어오지 못하게 하고 확산을 막아 농산물, 과일, 야채, 꽃, 관상용 식물 및 임산물을 보호하는 것을 목표로 한다. 이 목표는 식물건강 보호를 통해 지속 가능한 농업 및 원예 생산뿐만 아니라 공공 및 개인의 녹지공간과 숲 및 자연경관 보호에 이바지한다.

Directives 2000/29/EC는 이 목표를 위한 기초를 제공한다. 일반 원칙은 국제식물보호협약(International Plant Protection Convention, IPPC)에서 규정된 내용을 기반으로 한다. Directives 2000/29/EC는 다양한 통제 지침(Directives)과 긴급조치 형태의 추가 법령으로 지원받는다.

이 목표를 달성하기 위해 EU는 EU 이외의 국가에서 식물 및 식물제품이 반입되는 것을 규제하고, EU 내부에서 식물 및 식물제품이 이동되는 것을 규제한다. 오염 발생 시 억제(근절)조치를 시행하고 공동 재정 지원과 EU에 식물 및 식물제품을 수출하는 국가들에 일련의 의무를 부과한다.

Directive 2000/29/EC는 Directive 2017/1279를 통해 마

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지막으로 개정되었으며, 특정 통제 조치의 대상이 될 수 있는 특정 유기체를 열거하고 있다. 이 유기체의 종류에는 부속서 I과 II(Part A, Section I)에 기록되거나 EU에서 최초로 발견된 것, 부속서 I과 II (Part A, Section II)에 기록되거나 EU에서 발견된 적이 있던 것이 있다. 또한, 특정 통제 조치는 이전에 EU에서 발생하지 않은 유기체를 대상으로 할 수 있다. 이는 Directive 2000/29/EC 부속서에는 수록되어 있지 않지만, 잠재적인 경제적 중요성 때문에 포함된다.

만약 EU에서 유해물질이 발견되면 회원국은 유럽위원회와 다른 EU 회원국에 해당 내용을 통보하고 유해물질의 확산을 방지하여야 한다. 만약 유해물질의 반입이나 확산의 위험이 임박한 경우 회원국은 자신이 취하려고 하는 통제 조치를 명시해야 하며 일시적으로 추가적인 국가적인 통제 조치를 하고 있다.

EU 외부에서 반입되는 식물, 식물제품 또는 다른 품목으로 인해 위험이 발생할 우려가 있는 경우, EU는 임시(비상) 제어 조치를 할 수 있다. 

유럽위원회는 식물, 동물, 식품, 그리고 사료 상임위원회의 식물건강 부문을 검토한다. 유럽위원회는 유해물질의 도입과 확산을 막기 위한 새로운 조치를 도입하였다.

마. 식물 품종 재산권(Plant variety property rights)

EU는 새로운 식물의 품종에 대하여 식물 품종 재산권(Plant variety property, CPVR)이라는 지식재산권을 부여하는 제도를 확립하였다. 이 제도는 특허와 유사하며 한번 주어지면 EU 전체에서 유효하다.

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이 제도는 TRIPS/WTO 협약과 UPOV(International Union for the Protection of New Varieties of Plants) 협약 같은 국제적인 협약과도 흐름을 함께하고 있다. 프랑스 앙제에 위치한 식품 품종 관리소(The Community Plant Variety Office, CPVO)에서 이 제도를 관리하고 있다.

CPVO를 통해 품종 양육자(breeder)는 EU 전체에서 유효한 단일 지적 재산권을 부여받는다. CPVO는 EU 기관과 재정적으로 독립되어 있으며, 양육자에게 제3자에 대해 법적 구속력을 갖는 식물 품종 재산권을 부여하고 있다.

5. 전문가 그룹

전문가 그룹(Expert Groups)은 자문 그룹 및 실행 플랫폼(Advisory Groups & Action Platforms), 과학위원회(Scientific Committees), 보건 정책 포럼(Health Policy Forum) 등으로 분류된다.

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가. 자문 그룹 및 실행 플랫폼

자문 그룹은 공개적인 이해 관계자 협의에 대한 위원회의 의지를 강화하기 위해 구성되었다. 정책 수립 초기에 투명한 방식으로 운영된다. 자문 그룹의 정책 제안을 정기 회의에서 심도 있게 검토한다. DG SANTE는 푸드체인 및 동식물건강 자문 그룹(Advisory Group on the Food Chain and Animal and Plant Health)을 운영한다. Decision 2004/ 613/EC를 근거로 설립되었고 EU 식품법의 준비, 검토 및 평가 과정에서 유럽 차원에서 개방적이고 투명한 방식으로 이해 관계자들과 협의한다. 식품안전정책 특히, 식품·사료의 안전(food and feed safety), 식품·사료의 표시 및 제시(food and feed labelling and presentation), 식품법과 관련된 인간의 영양(human nutrition in relation to food legislation), 동물의 건강과 복지(animal health and welfare), 식물건강(matters related to plant health)과 관련된 문제에 대한 이해 관계자의 견해를 제공한다.

DG SANTE는 이해 관계자들과의 더욱 유연한 협력을 위하여 식생활, 신체활동 및 건강에 관한 실행 플랫폼, 알코올 건강포럼(The European Alcohol & Health Forum), 건강정책포럼, 식품 손실 및 식품폐기물 플랫폼, 동물복지 플랫폼 등과 같은 다양한 행동 플랫폼을 운영한다.

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나. 과학위원회

위원회(Commission)는 식품안전, 소비자 안전, 공공보건 및 환경과 관련된 정책 및 제안을 준비할 때 독립적인 과학위원회(Scientific Committees)에 의존한다. 과학위원회는 과학적 권고를 제공하고 새로운 문제와 당면 과제에 주의를 기울인다. 

식품과학운영위원회(Food and Scientific Steering Committee)가 과학적 권고를 제공하였으나 2003년 이후, EFSA가 식품 및 사료의 안전에 관한 과학적 권고를 제공한다.

6. 위원회(Committees)

위원회는 식품·사료의 안전, 동물건강 및 복지, 식물건강에 관한 EU의 결정(Decisions) 및 규정(Regulations)이 실질적·효과적으로 보장하는데 핵심적 역할을 한다. EU 위원회(Commission)는 채택할 계획안의 초안을 관련 위원회(Committees)와 협의하고 위원회(Committees)는 EU 위원회( Commission)에 의견을 전달할 수 있다. 위원회는 EU 회원국의 대표로 구성된다. EU 위원회(European Commission) 대표가 의장직을 수행한다.

가. 식물, 동물, 식품 및 사료 상임위원회(PAFF Committees)

식물, 동물, 식품 및 사료 상임위원회(Standing Committee on Plants, Animals, Food and Feed, PAFF Committees)는 식품·사료 안전, 동물건강 및 복지, 식물건강에 대한 EU의 조치가 실용적이고 효과

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적임을 보장하는데 핵심적인 역할을 한다. EU 집행위원회가 기존 법률의 집행과 관련해서 추가로 계획하고 있는 조치 초안에 대해 의견을 표명한다. 위원회는 모든 EU 회원국의 대표, 즉 EU 정부와 공공 당국을 대표하는 전문가로 구성되며 EU 집행위원회 대표가 주재한다. PAFF 위원회의 임무는 농장의 동물건강 문제에서부터 소비자의 식탁에 이르기까지 푸드체인 전체를 다루며 EU가 생산과정의 모든 단계에서 건강 리스크를 효과적으로 처리하도록 지원한다.

PAFF 위원회는 유전자변형 식품·사료 및 환경리스크, 식물 제제, 식물건강, 관상용 식물의 증식자원, 과일 종과 속의 증식자원 및 식물, 농업과 원예를 위한 씨앗과 번식자원, 산림 번식자원, 덩굴, 일반 식품법, 푸드체인의 생물학적 안전성, 혁신 식품 및 독성학적 안전, 통제 및 수입조건, 동물 영양, 동물건

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강 및 동물복지 분야로 구분된다.

나. 기타 상임위원회

식물, 동물, 식품 및 사료 상임위원회와 별도로 식품 및 사료 분야에는 식물 품종 재산권(SCPVR), 축산학(Zootechnics, SCZ), GMO 고의적 방출 규제(Regulatory Committee) 2001/18/EC, GMO 재사용 규제(Regulatory Committee) 2009/41/EC, 살생물제(Biocidal Products), 동물용 의약품 (Veterinary Medicinal Products, SCVMP) 등 6개의 다른 위원회가 있다.

다. 항소위원회(Appeal Committees)

정기위원회에서 투표 중에 의견이 전달되지 않는 경우, 위원회는 심의를 위해 항소위원회에 시행법 초안을 제출할 수 있다. 항소위원회는 다른 

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커미톨로지 위원회(Comitology Committees)와 같은 역할을 한다. 위원회는 상설 체계가 아니라 EU 회원국에 높은 수준으로 항의할 수 있는 두 번째 논의의 기회를 제공하는 절차적 도구이다.

식물 제제(Phytopharmaceuticals), 유전자변형 식품 및 사료와 환경 리스크(Genetically Modified Food and Feed and Environmental Risk), GMO 고의적 방출 규제 (Regulatory Committee 2001/18/EC)에 관한 부분에 대해서만 항소위원회가 조직되었다.

7. 예산

식품 생산의 모든 과정에서 인간, 동물, 식물의 보건은 EU의 주요 공공보건 및 경제에서 가장 중요하다. 지난 10년간 EU는 식품안전 정책에 33억 유로를 투입하였고, 이 중 특정 프로그램에 22억 유로를 투입하였다. 

이 접근방법을 고수하여 푸드체인과 동물, 식물의 보건을 위한 규칙(Regulation (EU) 652/2014)에서는 소비자와 환경을 보호하고, 동물보건, 동물복지, 식물건강 및 공적통제를 위해 명확하고 현대적이며 단일한 재정 구조를 만드는 동시에 인간, 동물, 식물을 위한 높은 수준의 보건에 이바지한다.

유럽 위원회의 보고와 유럽 이사회의 규칙 652/2014의 중간보고를 통

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해 푸드체인, 동물보건 및 동물복지, 식물의 보건과 식물 생식물질과 관련된 지출관리를 위한 규정이 정해진다. 

규칙 652/2014에서는 2014년 ~2020년의 최대 예산과 이 예산의 집행을 위한 규정을 정하고 있다. 7년 동안 예산의 최대한도는 약 18억9100만 유로이며, 금융 프로그램, 계약 및 식품안전 관련 국제 조직의 보조금을 통해 자금을 조달한다.

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제4절 EU 식품안전청(EFSA)

1. 의의

가. 설립

EFSA(European Food Safety Authority)는 EU의 입법기관 및 집행기관(Commission, Council, Parliament) 및 EU 회원국과 독립적으로 운영되고 있다. 유럽연합(European Union)은 자금을 지원하고, 독립적으로 과학적 자문을 제공하는 EU의 분권화된 기관이다. 

EFSA가 리스크 관리자들에게 제공하는 자문은 생산현장 및 제조·가공부터 식탁까지 푸드체인 전체에서 식품 관련 리스크로부터 EU 소비자를 보호하기 위해 EU의 법률과 규칙뿐만 아니라, 정책 우선순위 및 필요성을 뒷받침한다.

1990년 후반 푸드체인과 관련된 리스크에 대한 과학적 자문과 의사소통이 문제가 되었던 일련의 식품 사고 이후 2002년에 설립되었다. 이에 대한 반성으로 설립된 EFSA는 과학적 우수성, 독립성, 개방성, 혁신, 협력을 매우 중요한 가치로 삼고 있다. 

EFSA 설립의 법적 근거는 Regulation (EC) No 178/2002이다.

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나. 역할

EFSA는 EU의 식품안전 시스템의 핵심적 임무를 수행한다. 식품·사료 체인의 안전과 인간의 삶과 건강을 높은 수준으로 보장하기 위해 활동한다. 이 활동들은 주로 식품 및 사료의 안전, 동물건강 및 복지, 식물건강, 영양 및 환경 문제와 관련되어 있다. 이에 대해 독립적이고, 최신의 과학적 자문을 EU 리스크 관리자에게 제공하고 있다.

일반식품법규칙은 리스크평가(과학)와 리스크 관리(정책)에 대한 책임을 구분하여 이원화하는 유럽 식품안전시스템을 만들었다. EFSA는 리스크 평가(과학)에 대한 책임뿐만 아니라 과학적 연구결과를 대중에게 알릴 의무가 있다.

식품안전 시스템에 대한 일관된 권고와 신뢰를 증진하기 위해 EU 회원국, 기관 파트너 및 기타 이해 관계자와 협력하고 식품·사료 안전에 직접 또는 간접적인 영향을 미치는 새로운 리스크의 식별, 특성화 및 모니터링을 가능하게 하는 데이터 수집 및 분석을 통해 일관된 방법론을 개발한다. 또한, 대중에게 과학 결과와 결과를 기반으로 하는 정보를 제공한다.

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1) 리스크 평가(risk assessments)

EFSA는 리스크 평가자로서 식품 및 사료 안전, 영양, 동물건강 및 복지, 식물 보호, 식물건강에 대한 유럽의 정책과 법률의 기초를 형성하는 과학적 의견과 권고를 생산한다.

EFSA가 설립된 이후 BSD(Bovine Spongiform Encephalopathy), 살모넬라, 아스파테임과 같은 식품첨가물, 알레르기성 식품 성분, GMO (Genetically modified organisms), 살충제 및 조류 인플루엔자와 같은 동물건강 문제 등 광범위한 문제에 대한 과학적 자문을 제공했다. 

EFSA는 리스크 평가가 이용 가능한 가장 포괄적인 과학적 정보에 의해 뒷받침될 수 있도록 데이터를 수집 및 분석하는데 회원국과 협력해 중요한 임무를 수행하고 있다.

2) 리스크 커뮤니케이션(Risk Communication)

EFSA의 또 다른 주요 업무는 푸드체인과 관련된 리스크에 대해 의사소통하는 것이다. 즉, 과학적 연구결과의 설명과 식품안전 문제의 인식을 높인 정보를 시의적(timely)으로 적절(appropriate)하고 정확(accurate)하게 제공하는 것을 의미한다.

과학적 결과를 비과학자들이 이해할 수 있도록 항상 간단한 지침(guideline)과 권고(advice)로 쉽게 전환할 수는 없다. 따라서 과학과 소비자 사이의 격차를 해소하기 위해 주요 관련 기관과 이해 관계자뿐만 아니라 일반 대중에게도 명확히 전달하는 것이 EFSA의 주요 업무이다.

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다. 조직

EFSA는 공익 의무가 있는 관리위원회의 통제를 받고 EFSA의 일상적인 운영은 사무총장(Executive Director) 및 관리팀의 책임이다.

1) 관리이사회(Management Board)

EFSA는 공익을 위해 임명된 관리이사회가 운영하며, EU 집행위원회 대표를 포함하는 15명으로 구성된 이사회는 EFSA의 예산안을 수립하고, 연간 작업 프로그램을 승인한다. 관리이사회는 푸드체인과 관련된 전문지식을 갖춘 15명의 위원으로 정부, 조직 또는 부문을 대표하지는 않는다. 

주요 임무는 예산 및 업무의 수립하고 구현을 모니터링, 사무총장과 과학위원회 위원 및 과학패널 위원을 임명, EFSA의 우선순위가 권한, 주요 임무와 일치하도록 보장, 적절한 재정 관리 및 책임성 보장 등이다.

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2) 운영관리(Operational management)

EFSA 운영의 대표는 사무총장(Executive Director)으로 운영 및 직원 배치 문제를 담당하고 EU 집행위원회, EU 의회 및 EU 회원국과 협의하여 연례 업무 프로그램 작성을 작성한다.

크게 사무총장실(Executive Director Office), 커뮤니케이션 참여·

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협력부(Communication Engagement and Cooperation Department), 비즈니스 서비스부(Business Services Department), 리스크 평가·과학지원부(Risk Assessment & Scientific Assistance Department), 규제제품의 과학적 평가부(Scientific Evaluation of Regulated Products Department)로 구성된다.

2. 과학적 권고

가. 수행 방법

업무의 많은 부분이 EU 집행위원회 (European Commission), 유럽의회 (European Parliament) 및 EU 회원국의 과학 자문 요청에 따라 수행된다.

EFSA는 집행위원회 등의 요청이 없더라도 신규 이슈 및 위해요소(hazard)와 평가방법 및 접근 방식의 업데이트를 위하여 주도적으로 과학연구를 수행(self- tasking)한다. 가용 자원을 고려하여 EU 위원회 및 기타 파트너와 합의한 우선순위에 따라 프로그램을 조직하고 EU와 회원국 기관의 프로그램이 중첩 및 중복되지 않게 긴밀히 협의한다. 

EFSA의 직원은 살충제의 활성 물질 평가에 대한 심사(peer review)나 긴급한 권고 요청에 대한 답변 등은 기관을 대신하여 과학 결과를 산출할 수도 있고 생물학적 위해요소, 화학적 오염물, 식품 소비 및 새로운 리스크에 대한 정보와 데이터를 관찰하고 분석한다.

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나. 과학전문가(과학위원회와 과학패널)

EFSA는 과학전문가의 지식, 경험 및 의사 결정이 업무의 핵심이라고 말한다. EFSA의 과학 자문은 과학위원회와 과학 분야의 선도 과학자로 구성된 10개의 과학 패널(Scientific Panel)에 의해 주도되는데, 더 전문적인 지식이 요구될 때 추가 외부 전문가가 작업 그룹에 참여한다. 그 구성원은 공개 절차를 통해 임명된다.

EFSA의 과학패널은 과학 평가 작업의 상당 부분을 담당하고, 각 패널은 식품 및 사료 체인의 각 영역을 담당한다. 과학위원회는 크로스커팅 과학이슈를 작업하는 패널을 지원하는 업무를 수행하고 EU 차원에서 어떻게 접근할지 정해지지 않은 분야의 리스크 평가 방법론을 개발하며, EFSA의 구성원에게 과학적 권고를 제공한다. 

과학위원회는 EU 차원의 접근법이 아직 정의되지 않은 EFSA의 소관 범위 내에서 과학적 문제에 대해 조화된(harmonised) 리스크 평가 방법론을 개발하고 EFSA의 구성원에게 전략적인 과학적 권고를 제공한다. 과학위원회의 구성원은 EFSA의 소관 분야나 리스크 평가((Risk assessment practice), 크로스 커팅 과학이슈(Cross- cutting scientific issues)에서 선행연구 경험이나 선임으로 근무하는 등 역량에 따라 

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탁월한 과학 우수성이 입증된 유럽 전역의 저명한 과학자들이다.

과학위원회 활동의 투명성이 매우 중요함에 따라 구성원들의 이해관계 선언(Declarations of Interests)이나 이력서(CVs) 등이 공개되어 있다.

1) 동물건강 및 복지 패널(AHAW)

AHAW(Panel on Animal Health and Welfare)는 동물 질병 및 동물복지의 모든 측면에 대한 과학적 자문을 제공하며, 주로 물고기를 포함하여 식품을 생산하는 동물 문제를 검토한다.

2) 생물학적 위해요소 패널(BIOHAZ)

BIOHAZ(Panel on Biological Hazards)는 식품안전 및 식품유래 질병과 관련하여, 생물학적 위해요소(인간에게 전염될 수 있는 동물질병, 전파성 해면양뇌증, 식품 미생물학, 식품위생 및 관련 폐기물 관리 문제를 다룸)에 대한 과학적 자문을 제공한다.

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3) 식품접촉물질, 효소, 가공보조제 패널(CEP)

CEP(Panel on Food Contact Materials, Enzymes and Processing Aids)는 식품에 첨가되거나, 식품 포장 및 관련 공정에 사용되는 화학물질의 안전성을 평가하며, 주로 EFSA가 EU에서 사용 허가를 받기 전에 평가된 물질 및 공정에 관한 연구를 한다. 단, 착향료 평가는 FAF 패널이 진행한다.

4) 푸드체인 내 오염물질 패널(CONTAM)

CONTAM(Panel on Contaminants in the Food Chain)은 푸드체인 내 오염 물질과 자연 독성 물질, 곰팡이독소 및 허가되지 않은 물질 잔류물과 같은 바람직하지 않은 물질에 대한 과학적 자문을 제공한다. 

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5) 식품첨가제 및 착향료 패널(FAF)

FAF(Panel on Food Additives and Flavourings)는 식품에 첨가된 화학물질의 안전성과 소비자 노출에 대해 평가하며, 주로 EFSA가 EU에서 사용 허가를 받기 전에 평가된 물질에 관한 연구를 한다.

6) 동물 사료에서 사용되는 첨가물 및 제품·재료 패널(FEEDAP)

FEEDAP(Panel on Additives and Products or Substances used in Animal Feed)는 동물 사료에 사용되는 첨가물 및 제품, 재료의 안전성 및 또는 효능에 대한 과학적 자문을 제공하고, 동물유래 제품 및 환경에 대한 소비자의 안전성 및 효능을 평가한다. 동물 사료에서 사용하도록 의도된 생물학적 및 화학적 제품·물질의 효능에 대하여 검토한다. 

7) 유전자변형식품 패널(GMO)

GMO(Panel on Genetically Modified Organisms)는 식품 및 사료 

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안전, 환경 리스크 평가 및 분자 특성 분석, 식물 과학에 대한 독립적인 과학적 자문을 제공하며, 주로 유전자변형 식물, 미생물과 동물에 관한 연구를 한다.

8) 영양, 혁신식품 및 식품 알레르겐(NDA)

NDA(Panel on Nutrition, Novel Foods and Food Allergens)은 인체 영양, 혁신식품, 영양 공급원, 유아용 조제와 같은 특수 그룹용 식품에 대한 건강강조표시, 섭취기준치(Dietary Reference Values) 및 식품 알레르기와 관련된 문제를 검토한다.

9) 식물건강(PLH)

PLH(Panel on Plant Health)는 EU에서 식물, 식물 제품 또는 생물 다양성에 해를 끼칠 수 있는 식물 해충의 위험에 대해 독립적인 과학적 

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자문을 제공하며, 패널들은 푸드체인의 안전 및 보안과 관련된 리스크를 검토하고, 평가한다.

10) 농약 및 살충제 잔류물(PPR)

PPR(Panel on Plant Protection Products and their Residues)은 사업자, 근로자, 소비자 및 환경에 대한 살충제의 리스크 평가에 대한 과학적 자문을 제공하고, 패널은 살충제의 리스크 평가에 관한 지침 문서를 개발 및 검토한다, 이 작업은 농약에 사용되는 활성 물질의 평가를 지원하며, 이는 조사위원 회원국에서 수행되고, EFSA 직원이 검토한다.

다. 과학적 산물출을 위한 운영 체계

EFSA의 과학적 산출물을 위한 업무 체계는 EFSA가 과학적 권고를 요청받거나 자체 활동을 시작한 순간부터 실행되고 요청(Request), 평가(Assessment), 채택(Adoption) 3단계로 진행된다.

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[그림 7] EFSA의 운영 체계

1) 요청(Request)

EFSA는 주로 EU 위원회뿐만 아니라 EU 의회 또는 회원국으로부터 과학적 권고를 요청받는다. 요청서에는 문제(issue), 위임사항(terms of reference), 기간(timeframe) 등이 포함된다. 요청을 받으면 EFSA는 내용을 고려하여 위원회와 논의하고 마감 기한 내 실현 가능성과 같이 명확히 해야 하는 모든 문제를 검토한다. 이러한 논의에 이어 EFSA와 위원회는 최종 위임사항과 상호 동의한 기한을 포함한 지시사항(mandate)에 동의한다. 시장 지원의 경우 EFSA는 지원의 완성도를 검증·확인하기 위하여 신청자에게 더 많은 과학적 정보를 요청할 수 있다. 지시사항(mandate)은 EFSA의 과학패널 또는 과학위원회 중 하나에 배정된다. 

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2) 평가(Assessment)

EFSA는 일반적으로 리스크 평가를 수행하기 위해 전문 작업 그룹(Working Group)을 구성한다.

일반적으로 패널 구성원들과 전문 분야의 과학자들이 함께 구성된 작업 그룹은 회원국, 연구기관 또는 기업에서 제공된 정보 등을 포함하여 이용 가능한 과학적인 정보를 평가한다.

추가 정보가 필요한 경우, EFSA의 정보수집 네트워크를 활용하거나 EFSA 웹 사이트에 게시된 데이터에 대한 공개적 요청(open call)을 할 수 있다.

기업 요청의 경우, EFSA는 신청자에게 직접 더 많은 데이터를 요청할 수 있고 데이터가 공급되기 전까지 규제 절차(기한정지)가 중지된다. 작업 그룹은 초안을 작성하고, 토론할 수 있도록 패널들에 제출한다. 간혹 초안 산출물에 대한 공개 협의를 하고, 수정된 문서의 의견(comments)에 대하여 검토한다.

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[그림 8] 과학적 산출물의 업무 체계

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3) 채택(Adoption)

평가는 관련 패널 본회의에서 가장 많은 수의 패널의원에 의해 채택되고 소수의 의견은 기록된다. 패널이 채택하지 않을 경우, 문서는 추가 조사를 위해 작업 그룹으로 보내지며, 다음 회의에서 채택되기 위한 개정된 초안을 준비한다. 과학적 결과물은 EFSA 웹 사이트 내 공개적 접근이 가능한 온라인 과학 저널인 EFSA 저널에 게시된다.

3. 독립성 보장(신뢰할 수 있는 과학)

독립성은 EFSA의 핵심 가치 중 하나다. EFSA는 외부의 부당한 압력으로부터 전문가, 직원, 접근방법 및 데이터의 독립성을 보장하고 이에 필요한 메커니즘을 확립하고자 최선을 다하고 있다. 

EFSA 독립성의 핵심은 관리이사회(Management Board)다. 관리이사회는 독립적인 조직으로, EU 의회와 협의로 EU 이사회에 의해 임명되며 공익을 위해 행동해야 한다. 또한, EFSA는 과학적 연구의 독립성을 보장하고 이해관계의 갈등을 피하기 위해 강력한 조치 및 작업 관행을 적용해야 하며, 이와 관련하여 EFSA의 독립성에 관한 방침을 발간하였다. 2017년 6월에 재검토된 이 정책은 이해 상충관계 관리를 위한 결정문에 따른다. 

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가. 리스크 평가 관리기준

EFSA는 리스크 평가 관리기준을 개발했으며, EFSA의 과학위원회는 리스크 평가에서의 투명성에 관한 일련의 권고사항을 규정했다. 

모든 과학적 의견은 과학위원회와 과학패널 각 구성원이 동등한 발언권을 가지고 최종적으로 채택하였다. 따라서 집단 심의와 합의의 결과물이기에 대해 전문가 한 명이 부당한 영향을 주는 것은 불가능하다.

나. 과학적 의견 차이 

EFSA는 과학적 의견을 내기 전에 다른 유사 기관과 주제가 겹치지 않도록 다양하게 조처한다. 특히, EFSA는 리스크 평가 활동에 대한 계획을 회원국 대표자 자문 포럼(Advisory Forum)과 교환하며, 이때 EFSA 질문등록부와 회원국의 리스크 평가 활동 계획에 대한 데이터베이스를 활용한다. 

또한, EFSA는 회원국이나 국가/지역/국제기구의 과학적 의견 간에 발생할 수 있는 의견 차이를 가능한 한 조기에 파악하기 위해 많은 주의를 기울이고 있다. EFSA에는 의견 차이가 발견되는 경우 논쟁의 여지가 있는 문제를 명확히 하거나 해결하기 위한 절차가 있다. 그 절차는 EFSA 창립 규정 제30조 및 자문포럼에서 발행한 관리기준 가이드라인에

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서 확인할 수 있다. 2006년부터 2018년 사이에 13가지의 잠재적 의견 차이가 확인된 바 있다.

다. 과학전문가 선정

과학위원회, 과학패널 및 실무진, 그리고 EFSA의 업무에 관여하는 외부 전문가는 객관적이고 투명성 있는 기준에 의해 과학적 능력과 전문지식에 따라 선정된다. 선정 과정에서 지원자의 이해관계가 자세히 조사되는데, 이는 차후 발생 가능한 이해관계의 갈등을 예방하기 위함이다. 또한, 독립적인 외부 평가자가 선정 결과를 검토함으로써 선정 과정이 합리적으로 이루어질 수 있도록 한다.

라. 이해 상충관계 관리

EFSA는 전문가의 이해관계 선언(Declaration of Interest, DoI)을 토대로 차후 이해 상충관계가 발생할 가능성이 있는지 심사한다. 연례 이해관계 선언(Annual Declaration of Interests, ADoI)의 심사 과정은 EFSA의 법률 및 보증 서비스(Legal and Assurance Services)에 의해 조정되고 검증된다. 

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2017년 6월에 EFSA 관리이사회는 이해 상충관계 관리에 대한 새로운 정책을 채택하여 여러 가지 추가적인 안전장치를 마련하여 이전 방식을 개선했다. 또한, EFSA는 새로운 정책을 시행하기 위한 규칙을 개발하여 2018년 7월 1일부터 적용하기 시작했고, 이에 대해서는 이해 상충관계 관리를 위한 결정문에 기술되어 있다. 새 규칙은 2018년 6월까지 EFSA가 DoIs를 심사했던 기준을 대체하며, 이는 2014년 이해관계 선언에 관한 규칙에 기술되었다. 

어떤 그룹에 전문가를 위임할 때 EFSA는 식품 산업에 고용되거나 식품 영업자에게 재정적 투자를 하는 사람들에게는 무조건 적용되는 제약뿐만 아니라 전문가의 이해관계 선언도 고려한다. 구체적인 심사기준은 EFSA의 이해 상충관계 관리를 위한 결정문 부속서에 명시되어 있다. EFSA는 심사를 통해 지원자가 관련 과학 그룹에 참여할 수 있는지와 어떤 역할을 수행할 수 있는지를 판단한다.

추가로 EFSA는 심사의 완성도와 일관성을 관찰하기 위해 조사가 완료된 DoIs의 대표표본을 내부규칙에 따라 연 2회 정기적으로 검토한다. 

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전문가가 CoI 식별과 관련된 정보를 생략한 것으로 판명된 경우, EFSA는 “규칙 위반” 절차를 따른다. 규칙 위반 조치가 적용되는 경우, 해당 전문가와 관련된 과학적 결과물에 대해서 EFSA는 그가 결과에 영향을 미쳤는지 아닌지와 영향의 정도를 명확히 하기 위한 검토를 수행한다. 

이러한 프로세스의 결과는 관리이사회에 보고되며 EFSA는 2019년부터 독립성과 관련된 활동에 대한 연례보고서를 공개한다.

마. 이해관계 선언

과학위원회, 과학패널 및 실무진의 모든 전문가는 독립적으로 행동하고, 본인이 속한 모든 EFSA 그룹에 대해 매년 이해관계 선언(ADoI)을 하겠다는 내용의 서약서에 서명해야 한다. 모든 ADoI는 EFSA 웹 사이트에 공개된다. 전문가는 관련 과학 그룹에 합류하기 전에 ADoI를 제출하고 이를 1년에 한 번, 그리고 새로운 이해관계가 생기거나 이전에 밝힌 사항에 수정사항 생기는 경우 즉시 갱신해야 한다.

ADoI에서는 현재 진행 중인 활동 및 지난 5년 동안의 활동에 대한 사항을 재정적 투자(Financialinvestments), 관리자 역할(Managerial role), 고용(Employment), 비상시적 컨설팅(Occasional consultancy), 과학적 자문단체의 회원 여부(Membership of a scientific advisory entity), 연구비(Research funding), 지식재산권(Intellectual property rights), 기타 회원(membership) 혹은 제휴사(affiliation), 기타 이해관계(relevant interests) 등과 같은 범주로 구분한다.

전문가는 또한 각 회의의 시작 시 구두로 추가적인 이해관계에 대해 선

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언해야 한다. EFSA 직원이 이에 대해 검토하고 만약 CoI가 확인되면 해당 전문가는 토론에 참여하지 못하게 된다. 구두 이해관계 선언, 선언의 검토 결과 및 확인된 CoI의 발생을 방지하기 위한 조치는 각 회의록에 문서로 만들어진다. 

EFSA 직원은 공익을 위해 행동하며, EU 단체와 기관에 고용된 모든 공무원에게 적용되는 EU 직원 규정에 따라 의무를 다해야 한다. 공평하고 정직하게 행동하고, 이해관계의 상충을 피하며, 이해관계가 어긋나는 즉시 보고해야 한다. 적절한 내부문화를 조성하기 위해 정기적 세션을 연다. 

직원과 임원뿐만 아니라 입사 지원자에게도 ADoI를 작성하도록 요구하며, 관련 이해관계가 있는 프로젝트에 직원이 배정되지 않도록 한다. EFSA는 법적 의무가 아님에도 경영진의 ADoI를 사전에 온라인으로 공개한다. 

바. 조달과 보조금 지원 절차

EFSA의 과학적 활동에 관한 공개조달 절차에서 법인 혹은 개인은 DoI를 제출해야 하며, 입찰자 혹은 보조금 지원자의 경우 관련 팀의 각 구성원에 대해서 DoI를 제출해야 한다. 

EFSA는 이해 상충관계 관리를 위한 결정문 부속서 2에 따른 객관적이고 투명한 평가 기준에 따라 DoI를 확인하고 이해관계 갈등으로 이어질 수 있는지를 심사한다. CoI가 확인되는 경우, 그리고 입찰자 및 보조금 

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수여 절차 참가자가 갈등 발생을 일으킬 수 있거나 적절한 대체자를 제안할 수 없는 경우엔 관련 입찰자나 참가자가 제외된다. 

4. 협력의 파트너와 네트워크

식품안전의 문제는 국경이 무의미하므로 EFSA는 다양한 협력 파트너를 가지고 있으며, 과학적 협력은 EFSA의 과학적 연구의 핵심이다. EFSA는 EU 위원회, EU 의회 및 회원국의 정책 입안자/리스크 관리자, EU 집행부 산하 EU 법률에 따른 기관 등 EU 전역의 파트너와 협력한다. 과학적 협력은 EU 식품안전 시스템의 정상적인 기능을 위해 매우 중요하다.

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가. EU 회원국

회원국 식품안전 당국은 EFSA에 과학 문제에 대한 전략적 권고를 제공한다. EFSA의 전문가 중 가장 중요한 공헌자들과 회원국의 기관은 EFSA의 과학적 평가에 사용되는 필수 데이터를 제공한다. 이때 회원국의 담당기관은 EFSA 위원회의 과학 프로젝트 대부분을 수행한다. EU 회원국의 공공 정보서비스 및 커뮤니케이션 전문가는 EFSA의 평가 결과를 널리 알리고 참여하며 과학전문가를 유치하기 위해 EFSA와 협력하고, 이러한 네트워크는 식품 관련 비상사태 시 특히 중요하다.

1) 자문 포럼(Advisory Forum)

EFSA의 자문포럼은 EU 회원국 28개국, 아이슬란드 및 노르웨이의 식품안전 당국의 대표로 구성된다. 정확한 역할은 국가마다 다를 수 있지

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만, 각국 당국은 국가 차원에서 푸드체인의 리스크 평가에 대한 책임이 있다. 스위스와 EU 후보국의 참관인(observers)도 자문포럼 회의에 참석한다. 포럼을 통해 EFSA와 회원국은 EU의 리스크 평가 및 리스크 커뮤니케이션 문제를 해결할 수 있도록 협력한다. 회원국은 포럼을 사용하여 과학적 문제, 업무 프로그램 및 우선순위에 관해 EFSA에 권고하고 가능한 한 빨리 새로운 리스크를 식별한다. 회원국과 EFSA는 과학 데이터의 교환, 리스크 커뮤니케이션 활동 및 메시지 조정, 논쟁의 여지가 있는 문제 해결 및 의견 분산, 업무 조정 및 중복 방지 등 다양한 작업을 수행한다. 

2) EU 식품안전 인터페이스(Focal points)

Focal points는 EFSA와 회원국 식품안전당국, 연구기관 및 기타 이해 관계자 간 교류의 장(인터페이스) 역할을 한다. Focal Point 네트워크는 28개 EU 회원국, 아이슬란드 및 노르웨이 회원뿐만 아니라 스위스 및 EU 후보 국가의 참관인으로 구성된다. Focal Point는 회원국과 EFSA 간의 과학정보 및 전문가 교류 지원, 협력활동 및 과학 프로젝트에 대한 자문, 리스크 평가에 대한 훈련 촉진, 회원국의 EFSA 과학적 가시성 및 홍보 등 과학적 협력 및 네트워킹 활동을 크게 향상한다. EFSA와 Focal Points는 일반적으로 자문포럼 회의를 앞두고 연 4회 개최된다. 

89 EU 식품안전관리체계 심층조사 및 사고 발생시 대응상황 연구 

3) 과학 네트워크(Scientific networks)

EFSA는 특정 과학분야(예 : 신규 리스크, 농약잔류물질 모니터링)에 대한 전문성을 갖춘 EU 회원국의 여러 네트워크를 관리한다. 

네트워크는 활동 조정, 정보교환, 공동 프로젝트 개발 및 실행, 전문지식 및 모범 사례 교환을 통해 과학적 협력을 촉진한다. 

나. EU 기관

EFSA는 EU 식품안전 시스템의 리스크 관리자 및 의사 결정자와 정기적으로 협력하고 EU 위원회, EU 의회 및 EU 회원국은 EFSA의 과학적 권고의 주 요청자이다.

1) 리스크 관리자와 정책결정자 역할을 하는 EU 기관

EU 리스크 관리자는 EU 정책을 수립하고 푸드체인의 리스크 예방 및 

90 EU 식품안전관리체계 심층조사 및 사고 발생시 대응상황 연구 

통제에 관한 결정을 내린다. 식품이나 사료 안전에 관한 EU 입법을 채택 또는 개정하고, 살충제 및 식품첨가물과 같은 규제 물질에 대한 승인 여부를 결정하며, 복제나 합성 식품과 같은 새로운 분야에서 새로운 정책을 개발한다.

EFSA와 EU리스크 관리자의 소통은 과학적 자문의 유용성, 시의성과 일반 상황과 긴급상황 모두에서 푸드체인의 리스크 관리를 위한 건전한 과학적 근거 제공을 보장한다. 과학적 의견과 자문은 리스크 관리자를 지원하며, 종종 특정 정책과 EU 법에 직접 투입된다.

① EU​​집행위원회(European Commission)

EU​​집행위원회는 EU 수준의 리스크 관리에서 핵심적인 역할을 하며, EFSA의 과학적 자문에 대한 주요 요청자이다. EFSA는 집행위원회의 DG SANTE와 연락하여, 요청에 대한 특정 요구사항을 논의하고, 과학 작업의 우선순위를 정하며, 입법 마감일 준수를 위해 노력한다. DG SANTE는 EFSA 관리이사회의 대표이고 공식적·정기적으로 과학 회의나 이해 관계자 회의에 참관인(observers)으로 참석한다.

② EU 의회​(European Parliamen)​

EU 의회의 환경, 공중보건 및 식품안전 위원회(Environment, Public Health and Food Safety, ENVI Committees)는 EFSA가 다루는 대부분의 식품 분야와 관련된 법안에 중요한 역할을 한다.

91 EU 식품안전관리체계 심층조사 및 사고 발생시 대응상황 연구 

매년 EFSA의 사무총장은 최근 작업과 향후 우선순위에 대해 간략히 설명하고 EU 의회 구성원의 질의에 응답한다.

또한, 다른 위원회의 관련 회의에 초청되어 전문 분야 내의 과학적 문제에 대한 의견을 제공한다.

③ EU 소속기관(agency), 자문 기관 및 연구기관

EFSA와 다른 EU 기관(agency)들은 정기적으로 공동의 과학적 결과물에 대하여 정기적으로 협력하며, 각자의 업무에 도움이 되는 지원을 하거나 과학 데이터를 교환한다.

EFSA는 공통의 관심사와 새로운 개발에 관한 문제에 대한 견해와 경험을 교환할 수 있는 포럼을 제공하는 EU 에이전시 네트워크(EU Agencies Network)에 속하며, 과학적 자문을 위한 EU 에이전시 네트워크(EU Agencies Network on Scientific Advice, ANSA)의 구성원이다.

주요 EU 에이전시 파트너인 유럽의약청(European Medicines Agency), 유럽화학물질청(European Chemicals Agency) 및 

92 EU 식품안전관리체계 심층조사 및 사고 발생시 대응상황 연구 

유럽질병예방통제센터(European Centre for Disease Prevention and Control)와 협력을 위한 양해각서를 체결하였다, 

식품 및 사료 안전, 동물건강 및 복지, 식물건강 및 영양 분야의 협력을 강화하기 위해, 집행위원회의 내부 과학서비스인 공동연구개발센터(Joint Research Center)와 지속적인 협력을 진행 중이다.

EFSA는 집행위원회(Commission)의 규제위원회(regulatory committees)인 식물, 동물, 식품 및 사료에 대한 상임위원회(PAFF Committees) 및 비식품에 대한 상임위원회(Scientific Committee on Consumer Safety, Scientific Committee on Health, Environmental and Emerging Risks) 모두와 과학적 정보를 공유하고, 집행위원회는 이러한 과학적 협력에 대한 지침서를 발간했다.

다. 회원국의 관련 전문조직(정부기관, 공공기관, 연구기관, 대학 등)

현재 300개 이상의 대학, 연구소, 정부기관, 공공기관 및 기타과학 기

93 EU 식품안전관리체계 심층조사 및 사고 발생시 대응상황 연구 

관이 EFSA의 소관 업무 분야에서 현장에서 활동하는 회원국 기관과 네트워크를 형성하고 있다. 

공동 활동, 정보교환, 공동 과학 프로젝트의 개발 및 구현을 통해 기관 간의 유대관계를 촉진하며, 이러한 관계 형성은 과학 분야에서 전문성 및 모범 사례 공유를 증진한다.

회원국 내 담당 기구는 과학적 의견, 과학 및 기술적 지원, 데이터 수집 및 새로운 리스크의 식별을 위한 준비 작업을 포함하여, EFSA의 작업을 지원하는 다양한 업무를 수행하고 일부는 재정지원으로, 특히 보조금 형태로 지원될 수 있다.

라. 국제 협력(국제기구, 유럽 인근 국가 및 기타 국가)

식품안전 문제는 종종 전 지구적인 문제이다. 그러다 보니 국제무역, 여행, 이주 및 심지어 기후 변화도 식품안전 규제에 영향을 미칠 수 있다. 이 때문에 세계 다른 지역 및 국제 조직 간의 긴밀한 협력 관계의 발전이 중요하다.

94 EU 식품안전관리체계 심층조사 및 사고 발생시 대응상황 연구 

마. 이해 관계자 참여

이해 관계자의 참여(Stakeholder engagement)는 EFSA 업무의 핵심으로 개방성, 투명성, 소통성의 약속이 반영된 것이다. EFSA의 이해 관계자는 식품안전에 관심이 있는 소비자 단체, NGO, 산업협회, 식당·요리사 등의 이익단체, 공중보건 실무자협회, 학계, 1차 생산자 단체 등으로 구분한다.

광범위한 이해 관계자들과의 상호 작용의 하나로 소비자 단체, 비정부기구, 산업협회 및 규제제품 신청자 등과 적극적으로 소통한다. 이러한 광범위한 협력은 이해 관계자 그룹과의 면담이나, 공개 협의에서부터 파트너의 견해에 대한 데이터 및 설문 조사에 이르기까지 다양하다.

95 EU 식품안전관리체계 심층조사 및 사고 발생시 대응상황 연구 

제5절 공동연구개발센터(DG JRC)

1. 의의

공동연구개발센터(DG Joint Research Centre, JRC)는 위원회의 과학 및 지식 서비스로, 독립적인 과학적 자문을 제공하고, EU 정책을 지원하기 위해 연구를 수행한다. DG JRC가 수행하는 연구는 건강하고 안전한 환경, 에너지 공급 보안, 지속 가능한 이동수단 및 소비자의 건강과 안전에 이바지함으로써 시민의 삶에 직접적인 영향을 미친다. 또한, DG JRC는 EU 차원에서 다루어야 할 새로운 문제를 예측하고, 정책 환경을 뒷받침한다. 이는 과학자들이 다양한 제휴계약을 통해 JRC의 시설들에 접근할 수 있는 1,000개 이상의 기관들과의 협력을 통해 이루어진다. 최근에는 탄소가 없는 경제로의 전환에 이바지하기 위해 유럽원자력공동체(Euratom)로부터 자금지원을 받아 원자력 안전과 보안에 관한 연구를 수행하고 있다. 연구를 통해 얻은 정보와 노하우는 EU 회원국, 과학 공동체 및 국제 파트너와 공유하며, 이는 Horizon 2020의 전반적인 목표에 이바지한다.

위원회의 10대 정치적 우선순위 중 DG JRC는 일자리 및 성장과 투자(Jobs, growth and investment), 디지털 단일시장(Digital single market), 에너지 연합 및 기후(Energy union and climate), 내부 시장(Internal market), 경제 및 통화 연합(Economic and monetary union), EU와 미국의 자유 무역(EU- US free trade), 정의 및 기본권리(Justice and fundamental rights), 이주(Migration), 글로벌 역량강화(EU as a global actor)를 위해 이바지한다.

EU 집행위원회의 과학 및 지식 서비스를 담당하는 공동연구개발센터

96 EU 식품안전관리체계 심층조사 및 사고 발생시 대응상황 연구 

(JRC)는 정책 주기 전체를 통틀어 독립적이고 과학적인 증거를 이용하여 EU 정책을 지원한다. JRC는 지식을 만들고, 관리하고, 이해하며, 혁신적인 도구를 개발하여 정책 입안자가 이용할 수 있도록 지원한다. 또한, EU 수준에서 다루어야 할 새로운 문제를 예상하고, 정책 환경을 이해한다. 이는 과학자들이 다양한 제휴계약을 통해 많은 JRC 시설에 접근할 수 있는 1,000개 이상의 기관들과의 협력을 통해 이루어진다. 

연구는 건강하고 안전한 환경, 에너지 공급 보안, 지속 가능한 이동수단 및 소비자의 건강과 안전에 이바지함으로써 시민의 삶에 직접적인 영향을 미친다.

2. 체계

JRC는 교육, 문화, 청소년 및 스포츠 위원장 담당하에 있으며, EU 집행위원회의 총국이다. 이사회는 JRC의 역할과 과학, 기술 및 경제적 관리와 관련된 문제에 대하여 사무총장(Director- General)을 보좌하고, 권고한다. JRC는 EU 5개 국가 6곳의 지역(Brussels, Geel, Ispra, Karlsruhe, Petten, Seville)에 있으며, 전문적인 실험실과 독특한 연구시설 및 수천 명의 과학자를 보유하고 있다.

97 EU 식품안전관리체계 심층조사 및 사고 발생시 대응상황 연구 

[그림 9] JRC 지식 창출 부문 조직도

가. The JRC in 브뤼셀 (벨기에)

브뤼셀에는 JRC의 전반적인 과학, 기술 및 경제적 관리에 대한 책임이 있는 사무총장의 사무실(office of the director- general), 자원 계획, 작업 프로그램, 유럽원자력공동체 조약의 이행 지원, 기관 간 활동, 국제 문제 및 홍보활동을 포함하여 전략을 수립하고, JRC의 활동을 계획하고 조정하는 부서(directorate), JRC의 활동을 지원하는 데 필요한 경제 및 기술 자원뿐만 아니라 인력의 효율적이고, 효과적인 배치를 보장할 책임이 있는 부서 등을 수용할 수 있는 JRC 본부가 있다. 부서장은 JRC의 6

98 EU 식품안전관리체계 심층조사 및 사고 발생시 대응상황 연구 

개의 지점마다 위치한다.

나. The JRC in 헤일 (벨기에)

헤일은 위원회의 6곳에 위치한 과학 기관인 공동연구개발센터(JRC) 중 한 곳으로, 1962년부터 헤일에 위치한 JRC 시설은 참고 자료와 같은 새로운 측정 방법 및 도구를 개발하며, 혁신을 자극하고, 소비자와 시민을 보호하기 위해 EU 전체의 표준화 및 조화를 촉진하여 여러 분야에서 전문성을 제공한다.

생명공학, 식품 및 사료 안전, 식품사기 탐지, 의료, 나노 기술, 원자력 안전 및 보안, 위협 탐지 분야에서 약 280명이 근무하고 있다. 또한, 헤일에는 건강, 소비자 및 참고 자료 책임부서(Directorate responsible for Health, Consumers & Reference Materials), 공간, 보안 및 이주 부서(Directorate for Space, Security & Migration), 원자력 안전 및 보안 부서(Directorate for Nuclear Safety & Security) 등 3개의 JRC 지식 생산 부서 직원이 있다. 

다. The JRC in 이스프라 (이탈리아)

이스프라는 브뤼셀과 룩셈부르크 다음으로 3번째로 큰 EU 집행위원회가 있는 곳이다. 1960년 원자력 연구소로써 설립되었으며, 현재 많은 실험실 및 독자적인 연구기반시설을 갖춘 EU 최고의 연구 캠퍼스 중 하나로 꼽힌다.

이스프라 지점에는 비- 원자력 연구(지속 가능한 자원 및 운송, 공간, 보안, 이주, 건강 및 소비자 보호, 에너지 효율성 및 기후 변화, 성장 및 혁

99 EU 식품안전관리체계 심층조사 및 사고 발생시 대응상황 연구 

신)와 원자력 연구(원자력 안전장치, 확산 방지 및 핵 안보)가 이루어진다. 

라. The JRC in 칼스루헤 (독일)

칼스루헤는 JRC의 원자력 안전 및 보안을 담당하는 G 부서의 핵심이지만, 벨기에(헤일), 네덜란드(패튼) 및 이탈리아(이스프라) 지점에서도 관련 연구 프로그램이 수행된다. 

원자력 안전 및 보안을 담당하는 JRC G 부서의 임무는 “핵” 및 “비핵” 회원국들에 서비스를 제공하기 위해 핵 능력 유지 및 보급에 관한 JRC 유럽원자력공동체(Euratom) 연구 및 훈련 프로그램을 실행하는 것이다. G 부서와 국가 기관과의 강한 협력 및 보완 관계는 핵심적인 관련성이 있다.

JRC G 부서에는 약 470명의 직원이 있으며, 핵 안전, 원자력 안전장치 및 보안, 표준화를 위한 핵 과학 기반의 우수성, 지식 관리, 교육 및 훈련, 핵 안전 및 보안에 대한 EU의 정책 지원, 에너지 시스템의 장기적인 탈 탄소(decarbinisation)에 기여 등의 분야에서 독립적인 기술 및 과학적 증거를 이용하여 DG 관련 정책을 지원한다.

마. The JRC in 페튼 (네덜란드)

페튼에 위치한 JRC 시설은 에너지, 운송, 기후, 핵과 관련된 EU의 정책을 지원하고, 기술적 혁신을 제공하기 위해 다 분야의 전문지식을 제공한다. 에너지 분야에서는 지속 가능성, 안전, 보안 및 효율적인 에너지 생산, 분배 및 사용을 보장하며, 운송 분야에서는 EU에서 지속 가능하고, 효율적인 이동수단을 육성한다. 기후 분야에서는 통합적인 공기 질, 기후 

100 EU 식품안전관리체계 심층조사 및 사고 발생시 대응상황 연구 

및 관련 정책을 지원하는 과학 및 기술 분석을 제공하고, 핵 분야에서는 "핵"및 "비핵"회원국 모두를 위해 유럽의 핵 능력을 유지 및 보급하기 위한 원자력 안전 분야 정책을 지원하고, JRC Euratom 연구 및 훈련 프로그램의 실행에 이바지한다. 

페튼 지점에는 약 250명의 직원이 저탄소 에너지 시스템, 배터리 성능 및 안전성, 상호 운용성, 스마트 에너지 시스템, 에너지 저장, 수소 및 연료 전지 시험, 에너지 기반 시설 및 공급의 보안, 에너지 효율, 에너지 시스템 모델링 및 평가, 원자력의 안전과 비상사태 대비 및 대응, 저탄소 에너지 기술 평가, 에너지에 대한 지식 관리 등의 분야에서 일한다.

바. The JRC in 세비야 (스페인)

세비야는 EU 정책의 수립, 개발, 시행 및 모니터링을 위한 사회 경제적 및 기술 경제적 지원을 제공하기 위해 집행위원회의 자매 서비스와 긴밀하게 협력한다.

1994년 소그룹의 연구원들과 함께 설립된 세비야 지점은 현재 JRC에서 2번째로 규모가 크다. 순환 경제 및 산업 지도력, 디지털 경제, 농업 경제학, 기후 변화, 에너지 및 운송의 경제, 재정 정책 분석, 인적 자본 및 고용, 영토 개발 분야에 전문가인 400명의 직원 중 경제학자, 기술자, 컴퓨터와 사회 과학자의 비율이 높다.

세비야 지점에서는 정책 연구 수행(정책 옵션 분석), 예측을 위한 경제 모델 개발 및 실행, 시나리오 분석 및 정책 영향평가 수행, 매우 복잡한 기술 경제적 문제에 대한 정보교환과 합의를(EIPPC Bureau, Product Bureau) 관리하는 기술 등을 수행한다. 경제국 운영, 정책 지능 플랫폼 제공(스마트 전문화 플랫폼), EU2020과 새로운 기술 의제에서 다루는 기

101 EU 식품안전관리체계 심층조사 및 사고 발생시 대응상황 연구 

술 및 능력 체계 생산(예시 : DigComp, EntreComp, DigCompEdu, DigCompOrg) 등에 대하여 핵심적으로 활동한다.

3. 연구

가. 과학연구

과학 및 기술은 훌륭한 정책 수립을 위해 중추적인 역할을 한다. 광범위하게 크로스 컷팅(건강 및 소비자 보호 연구: crosscutting) 활동을 포함하여, 환경 문제를 해결하는 것에서부터 공중보건 개선, 자연재해 완화 및 핵 안전과 보안을 보장하는 것에 이르기까지 과학자들은 폭넓은 범위를 연구 활동에서 다룬다.

JRC 내 과학적 전문성 및 능력, 광범위한 과학 공동체와의 협력을 기반으로, 가능한 최상의 과학적 자문이 정책개발을 지원하고, 다른 곳에서 수행된 연구를 분석할 때 과학적 엄격성이 적용되는 것을 보장하는 것이 JRC의 목표이다.

집행위원회는 JRC 활동을 해당 분야에서 수행되는 연구의 개요를 제공하는 10개의 과학 분야로 분류하여 클러스터(cluster)를 만들었다. 이 항목에서는 더 광범위한 EU 환경에서 JRC의 업무에 대한 통찰력과 해당 분야의 주요 EU 정책에 대한 일부 정보를 링크와 함께 제공한다. 

연구가 미치는 영향은 EU가 직면한 사회적 문제에 대한 이해부터 근본적이고 장기적인 변화를 초래하는 혁신에 이르기까지 다양할 수 있다. 

JRC 홈페이지에서는 JRC의 과학자가 수행한 연구의 기초 정보 및 최신 정보를 확인할 수 있다. 또한, 과학자들의 출판물 링크, 최신 JRC 뉴스, JRC에 속한 실험실 및 시설, JRC가 개발한 과학적 도구 및 데이터베

102 EU 식품안전관리체계 심층조사 및 사고 발생시 대응상황 연구 

이스에 관해서 확인할 수 있다. 

나. 건강 및 소비자 보호 연구

JRC는 식품, 소비재, 화학 및 공중보건에 관한 EU 정책에 과학 및 기술적 지원을 제공한다. 유럽 시민의 일반적인 관심과 건강을 보호하기 위해 과학자들은 선택된 소비재뿐만 아니라 식품의 안전 및 품질 또는 나노 물질을 포함한 화학물질과 같은 건강 결정 요인을 평가하며, 또한 안전성 시험 및 화학물질, 생물제제 및 백신의 유효성/역가 시험을 위해 실험용 동물의 사용을 감소, 개선 또는 대체하기 위한 목적으로 시험 방법을 개발한다.

JRC는 연구를 효율적으로 수행할 수 있는 과학 도구를 개발하고, 소비자 건강 및 보호의 모든 측면과 관련된 정보 데이터베이스를 수집한다. 이는 보건 및 소비자 보호와 관련된 JRC의 연구의 대부분은 JRC가 주관하는 EU 표준실험실(European Union Reference Laboratories)에서 수행된 작업, 제공된 방법 및 수집된 데이터를 기반으로 한다.

공중보건 정책에는 더욱 포괄적인 과학적 지원이 요구된다. 이를 위해, JRC는 EU 차원에서 가장 효율적으로 처리할 수 있는 공중보건 문제의 수를 늘리기 위해 과학적 능력을 개발해왔다. EU의 조화된 암 정보 시스템을 개발하며, 유방암 치료를 위해 EU의 자발적인 품질 보증 계획을 수립했던 것을 그 예시로 들 수 있으며, 또한 영양과 행동 경제학이 교차하는 지점에서 아동 비만에 대한 문제를 연구하고 있다.

해당 분야에서 홀로 작업하지 않고, 정기적으로 보건·식품안전총국(DG SANTE), 환경총국(DG ENV), 내부 시장, 산업, 기업가 정신 및 중소기업총국(DG GROW), 고용, 사회 문제 및 포용 부서(DG EMPL)와 같

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은 위원회의 다른 부서, EU 회원국, 환자 단체 및 보건 의료기술 산업계와 협력한다.

집행위원회의 공중보건 정책에 대한 자세한 내용은 DG SANTE의 공중보건 부분에서, 집행위원회의 소비자 정책은 법무 및 소비자총국(DG JUST)의 소비자 부분을 확인할 수 있다.

다. 크로스커팅 연구

EU 정책에 대해 높은 수준의 과학 및 기술적 지원을 지속적으로 제공하기 위해 JRC는 폭넓은 크로스커팅(crosscutting) 접근 방식을 채택하여, 고품질의 기본연구를 수행한다. 여기에는 미래의 사회 문제에 대한 기대가 포함되며, 호라이즌 스캐닝(horizon scanning)을 통해 중요한 추세를 관찰한다. 예측 및 영향평가 연구는 정책개발 및 제안의 잠재적인 영향을 평가하기 위해 수행된다. 

행동 통찰력은 사람들의 행동과 결정에 대한 더 나은 이해를 통해 정책 효과를 증가시키는 데 사용될 수 있다. 기존 또는 새로운 행동에 대한 증거는 정책 입안자는 인간 행동에 대한 비현실적인 가정에 의존하는 것을 피하게 도와준다. 

모델링 분야의 활동은 부문별 모델과 모델 시나리오를 개발하고, 정책 입안자가 가능한 정책 시나리오의 잠재적인 장단점을 결정할 수 있는 데이터를 생성한다. 

1) 행동 통찰력

행동 통찰력은 해동 경제학, 사회 및 인지 심리학, 인류학 등 다양한 행

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동 과학 분야의 공헌을 수집한다. 공동연구개발센터(JRC)는 EU의 정책 결정을 지원하기 위해, 정책 내에서 행동 요소(behavioural element)를 식별하고, 정책 효과를 높이기 위해 행동 수단(behavioural lever)을 제안함으로써 다양한 분야에서 통찰력을 사용한다.

정책 결정은 때로 사람들이 실제로 행동하는 방식을 고려하지 않은, 정책에 대한 사람들의 반응에 관한 가정에 의존한다. 일례로, 소비자는 계약서에 서명하기 전에 항상 많은 양의 정보를 분석할 의지가 없다. 행동 통찰력은 사람들이 정책 선택에 어떻게 반응할 것인지를 예상할 수 있는 경험적 증거를 제공하는데, 한 가지 예시로 전기 제품에 대한 EU 에너지 라벨이 있다. 행동 통찰력은 소비자가 에너지와 돈을 절약할 수 있는 정보에 입각한 선택을 하도록 돕기 위해, 에너지 라벨을 이해할 수 있도록 현재 에너지 소비의 다양한 방법을 시험해보는 것에 사용된다.

행동 통찰력과 관련된 JRC의 활동은 인식제고 및 훈련, 과학적 자문, 회원국 간의 네트워킹(Networking) 및 지식 공유, 행동 연구 등 4가지를 항목을 중심으로 수행된다.

2) 예측 및 호라이즌 스캐이닝

JRC는 정책 및 기술의 장기적인 영향을 살펴보고, 새로운 사회적 문제

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를 예측하기 위해 예측 및 호라이즌 스캐닝에 의존한다. 예측은 과학 및 기술적 성과의 미래와 사회에 대한 잠재적인 영향을 탐구하는 것으로, 미래의 경제적, 환경적, 사회적 편익을 주도하고, 변화를 가져올 수 있는 과학연구 및 기술 개발 영역을 파악하는 것이 목표이다. 

JRC의 예측 연구는 5년에서 30년까지 연장된 기간 동안 연구 및 EU 정책에 영향을 미치는 사회 문제를 파악하고, 분석한다. 연구는 직접 방법론과 정량적 방법 및 기술(예: 시나리오 분석, 트렌드 분석 등)의 조합에 기초한 정의된 방법론적 접근법에 따른다. 예측 연구 시 집행위원회의 정책 사무총국(DGs), 산업, 산업협회, 연구기관, 대학 및 NGO의 이해 관계자뿐만 아니라, 서로 다른 배경을 가진 전문가들을 참여시키고, 참여도 또한 매우 높으며, 예측 연구를 위해 선택된 주제는 높은 수준의 정치적 우선순위 또는 의뢰인(고객) DG와 함께 확인된다.

JRC의 ForLearn 연구 프로젝트는 EU 전역의 지식과 노하우를 예측할 수 있는 접근성을 통합 및 개선하기 위한 것으로, 예측을 이해하고, 수행하기 위한, 주요 자원인 온라인 예측 지침서를 개발하였다. 2015년에 업데이트된 버전이 개발되었다. 

호라이즌 스캐닝은 정치, 경제, 사회, 기술 및 환경 설정에서 정책 범위 전반에 걸친 새로운 문제 및 추세에 대한 정보수집을 수반하며, 이미 계획된 활동의 시간보다 미래를 내다보고 있다.

2004년부터 JRC는 전문가가 상호 작용하고, 전략, 정책 및 의사 결정을 유도하여, 예측, 예측 및 기술 평가 공동체를 개발하는 것을 목표로 하는 미래지향 기술 분석(FTA) 회의를 개최하였다. 

3) 영향평가(Impact assessment)

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잠재적으로 중대한 영향을 미치는 모든 위원회 정책 제안은 환경, 사회 및 경제적 영향에 대한 평가가 수반되어야 한다. 영향평가는 정치적 의사 결정자가 가능한 정책 옵션의 장단점에 대한 증거를 제공하며, JRC는 과학 및 기술적 증거가 있는 영향평가를 지원한다. 

연구에서 JRC는 민감도 분석(주요 매개 변수의 변화가 특정 측정의 미치는 영향을 확인하는 방법)을 포함하여, 정량적 모델링(정책 옵션을 비교하는 역할을 함)에 중점을 둔다.

영향평가는 중요한 경제적, 사회적 또는 환경적 영향이 예상되는 입법 제안서(legislative proposal), 비입법 발의안(non- legislative initiative)(예: 재정 프로그램, 국제 협약의 협상 권고안), 법의 시행 및 위임(implementing and delegated acts) 등의 발의안에 대해 수행된다.

영향평가 절차의 결과는 영향평가 보고서에 요약되어 있으며, 각 보고서의 품질은 독립적인 기관인 규제 검사위원회(Regulatory Scrutiny Board)에서 확인된다. 영향평가 보고서에는 중소기업 및 경쟁력에 대한 영향을 포함하는 환경적, 사회적 및 경제적 영향, 그리고 만약 이들 중 하나가 중요하지 않다고 간주하는 경우의 명시적 진술, 주도권 행사자, 협의 전략 및 그 결과에 대한 설명이 포함되어야 한다. 영향평가 보고서는 제안서 또는 위원회가 채택한 법령과 함께 발간되며, 그들은 EU 의원, 의회와 협의회에 파견되어 제안된 법률을 채택할지를 결정할 때 고려해야 

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한다.

영향평가는 가장 효과적이고, 효율적인 방법으로 목표를 달성할 수 있도록 EU 정책과 법률을 설계 및 평가하는 위원회의 보다 나은 규제 어젠다의 중요한 부분을 구성한다. 보다 나은 규제 지침에는 영향평가를 수행하는 방법에 대한 위원회 지침이 포함되어 있으며, 여기에는 보완적인 자문을 제공하는 도구 상자가 있다.

위원회의 문제, 정책 목표, 다른 해결책 및 그 영향에 대한 초기 분석이 초기 영향평가에 제시되며, 이해 관계자들은 공개 협의를 통해 의견을 낼 수 있다. 영향평가 보고서가 첨부된 입법안이 최종 확정되고 위원회가 이를 공개하면, 시민과 이해 관계자들은 제안서를 EU 입법자에게 제출하기 전에 의견을 제출할 수 있는 또 다른 기회를 얻게 된다. 

2016년 4월에 합의된 보다 나은 법안 제정에 관한 새로운 협약은 영향평가가 EU 법의 질을 향상하는데 긍정적인 이바지하고 있음을 인정한다. 합의에 따르면, EU 의회와 이사회는 입법안을 결정할 때 위원회의 영향평가를 충분히 고려하며, 또한 공동 입법자는 입법 과정에서 실질적인 수정과 관련하여 영향평가를 수행할 수 있다. 

영향평가에서 정책을 개발할 때 보충성(문제가 EU 회원국들에 의해 효과적으로 처리될 수 있을 때 EU 개입 없음) 및 비례 원칙(EU 행동은 목표를 달성하는 데 필요한 것을 초과하지 않음)의 올바른 적용이 평가된다.

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4. 지식센터 

가. 지식 및 역량센터

과학 분야에서는, 지식의 정보가 빠르게 증가함에 따라 이러한 정보를 정확히 검토하고, 분석할 필요성이 커지고 있다. JRC는 정책 입안자에게 알리고, 모든 EU 정책 분야에 도구 및 서비스를 제공하는 과학 기반 증거를 처리하기 위해 지식 서비스(지식 및 역량센터)를 조정한다.

지식센터는 전문가와 함께 집행위원회 내부와 외부의 다른 위치로부터 지식을 모으는 가상 독립체로, 그들의 임무는 정책 입안자에게 간결하고, 잘 맞춰진 방식으로 최신 과학적 증거의 중요도 및 결과에 대하여 투명하게 제공하는 것이다. 지식센터는 각자의 분야에서 '원스톱샵(one- stop- shop)'으로, 지식 공동체(communities of practice)를 포함한다. 지식센터는 생물공학, 재해 리스크 관리, 식품사기 및 품질, 세계 식품과 영양 보안, 이주 및 인구통계, 영토정책 등 각각의 센터가 존재한다.

역량센터는 모든 정책 영역에 적용할 수 있는 분석 도구에 중점을 두며, 이 분야에 대한 광범위한 전문지식을 한곳에서 모았다. 정책 결정 도구 사용에 대한 교육 과정을 제공하며, 도구 선택에 대한 자문을 제공, 또한 집행위원회 정책 사무총장과 직접 협력하여 정책 문제에 도구를 적용한다. 역량센터에는 종합지표 및 스코어보드, 예측(Megatrends Hub), 미시경제 평가, 모델링, 텍스트 마이닝(Text Mining) 및 분석 등 각각의 센터가 존재하며, 지식 서비스로는 AI Watch가 있다.

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나. 식품사기 및 품질에 대한 지식센터

지식센터는 EU로 공급되는 식품의 신뢰성 및 품질을 보호하기 위해 과학적 정보를 생산 및 이해하는 곳으로, 2018년 3월 13일 집행위원회는 식품품질을 높이고, 식품 사기를 퇴치하는 등 식품품질 및 사기성 관행에 대한 소비자의 우려에 부응하기 위해, 공동연구개발센터(JRC)가 운영하는 식품사기 및 품질에 대한 지식센터(Knowledge Centre for Food Fraud and Quality)를 출범하였다.

식품은 과학이 시민들에게 가져다주는 혜택을 직접적이고도, 확실하게 증명할 수 있는 분야 중 하나로, 우리가 먹는 식품의 질은 모두에게 중요하다. 식품 사기가 초국적 범죄 활동이기 때문에 이에 대한 대응이 필요하고 푸드체인의 무결성 및 식품의 품질을 보호는 EU 시민들에게 명확한 부가 가치를 창출하는 데 도움이 된다.

집행위원회 안팎에 존재하는 전문가들로 구성된 네트워크인 지식센터는 식품사기 및 식품품질 문제에 관한 최신 과학적 정보를 공유하고, 접근을 제공함으로써 EU 정책결정자 및 국가 기관을 지원한다. 

식품사기 및 식품품질에 대한 우려는 소비자의 신뢰를 약화하며, 농민에서부터 소매업자까지 EU 내 푸드체인 전체를 훼손하는데, 최근 식품사기 사건에는 올리브유, 포도주, 꿀, 생선, 유제품, 육류 및 가금류가 포함되어있다. 또한, 소비자는 불공정한 상업적 마케팅 수법에 노출될 수 있으며, 특히 다른 시장에서 제공되는 구성 성분에서 상당한 차이가 있지만, 비슷한 포장으로 제공되는 제품 등 부당한 상술에 노출될 수 있다.

식품 사기 및 품질을 위한 지식센터는 EU 전역의 여러 시장에서 같은 포장 및 브랜드로 제공되는 식품의 구성 및 관능 특성과 같은 시장 감시 활동을 조정하며, 미디어 모니터링을 통해 식품 사기에 대한 신속 경보 

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및 정보 시스템을 운영하여, 정보를 일반 대중에게 제공하고, 포도주나 올리브유와 같은 고부가가치 농산물의 구성 성분을 설명하는 데이터베이스와 같은 회원국과 위원회의 정보 시스템 연결, 회원국의 역량 및 연구소 기반 시설을 도표화 하여, 국가별 지식 창출 등의 활동을 수행한다.

 지식센터는 집행위원회가 전액 기금을 지원하며, 다른 전문가 집단의 규모는 업무의 주제에 따라 달라진다. 지식센터는 과학과 정책 결정 사이의 접점을 제공함으로써 EU 식품 사기 네트워크를 보완하고 있다.

5. 데이터 정책

JRC의 데이터 정책은 혁신을 위해 투명하게 추진된다. 이는 JRC의 과학적 지식경영의 발전과 이행을 위한 근간으로서 위원회 문서의 재사용에 관한 위원회 결정(Decision 2011/833/EU)을 기초로 하는 의무와 규제를 따른다.

JRC 데이터 정책이 채택되고, 구현되기 위해서는 JRC 오픈 데이터 원칙(Open Data principles)을 기반으로 데이터를 완전하고, 자유로우며, 공개적으로 적시에 공유 및 사용해야 하며, 특정 데이터에 대한 접근이 제한된 경우 이유를 투명하게 밝혀야 한다. 그리고 JRC에 의한 데이터 수집의 통합 접근법을 제공하며, JRC 데이터는 쉬운 접근 및 사용 확대를 위하여 관리한다. 또한, Hrizon 2020의 목표를 강화하며, EU가 G8 오픈 데이터 헌장에 대해 시행하도록 지원하고, 증거 기반 의사 결정 및 연구를 지속적으로 지원한다. 마지막으로 EU 오픈 데이터 포탈을 통한 JRC 데이터의 이용 가능성을 보장한다.

성공적인 구현 절차를 위해 JRC의 데이터 정책은 책임 주체, 전반적인 구현 지침, 데이터 관리 계획과 같은 개별적 요소 및 구현에 대한 모니터

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링 등과 함께 구현 원칙을 규정한다.

가. EU 사이언스 허브

사이언스 허브(Science Hub)는 집행위원회의 과학 및 지식 서비스인 JRC에서 작성한 과학 지식을 결합한 것으로, JRC와 EU 전역의 연구소가 수행하는 모든 과학 활동에 관한 정보와 교환을 위한 플랫폼이다. 

JRC Science Hub는 집행위원회의 과학 관련 활동, 도구, 실험실, 시설, 데이터베이스 및 네트워크를 점차 통합하고, 집계하는 것을 목표로 하며, JRC의 투명성과 개방성을 향상하고, 과학 연구 데이터의 개방형 접근 정책을 가능하게 한다. 

JRC는 유럽 시민, 정부와 기업에 JRC 연구의 공식적인 정보 및 데이터에 대하여 디지털로 무료로 접근할 수 있게 대부분의 과학 출판물을 발간한다. 사이언스 허브에 지속적으로 간행물을 추가하고 있다.

나. JRC 과학적 도구와 데이터 베이스

JRC에서 수행되는 작업 범위에는 데이터베이스 편집, 소프트웨어 개발 및 모델링 도구가 포함된다. 개방형 데이터 원칙을 바탕으로 Science Hub에서 각 항목에 대한 명확한 설명과 함께 도구(scientific tools)와 데이터베이스를 게시한다. 또한, 특정 데이터 세트 또는 컬렉션을 검색하기 위해 JRC 데이터 카탈로그에서 데이터에 접근할 수 있다. 

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제6절 소결

1. 리스크 관리의 전문화와 일원화

EU는 인간에게 높은 수준의 건강을 보장하기 위해 수의학, 식품, 가축영양, 농업, 독성, 환경 등 다양한 분야에 흩어져 있던 식품위생 관련 분야를 식품안전이라는 하나의 개념으로 포괄하여 독자 영역으로 승격시키고 식품안전을 EU 정책의 큰 기둥으로 채택하였다.

이러한 정책을 실현하고 EU 식품공급에 대한 신뢰를 보장하기 위하여 현재 DG SANTE에서 일원적으로 관리를 진행 중이다. DG SANTE는 식품안전과 공중위생에 관한 정책개발 및 시행을 담당하여 EU 및 제3국 내에서 식품안전 및 품질, 동물복지, 동식물건강에 관한 규정, 지침, 권고를 제안하여 효과적인 통제 시스템을 확보하고, 규정 준수 및 실태를 점검하고 통제하는 등의 모니터링을 통해 EU 규정 준수를 평가한다. 이러한 식품안전 정책개발 및 시행을 위하여 '농장에서 식탁까지(from farm to fork)' 통합적으로 접근하고 식품안전을 크게 식품정책, 동물정책, 식물정책 3가지 영역으로 구분 관리한다.

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일반식품법규칙 제정에 따라 과학 기반 의사결정, 통합접근방식, 예방원칙, 투명성, 사업자책임 등의 원칙과 접근 방식으로 식품안전관리 패러다임을 전개하고, 이력추적과 RASFF를 식품안전을 위한 절차적 관리방법의 근간으로 삼고 있다.

2. 식품안전 거버넌스 시스템

식품안전의 정책과 집행은 과학적 근거를 기반으로 운영됨에 따라 리스크 분석(Risk Analysis) 원칙을 확립하였다. 또한, BSE 사태와 멜라닌 사태 이후 리스크 평가(과학) 및 리스크 관리(정책) 기능을 명확히 구분함에 따라 EFSA가 신설되었다.

EU의 식품안전시스템은 4가지 단계로 구분할 수 있다. 

114 EU 식품안전관리체계 심층조사 및 사고 발생시 대응상황 연구 

1단계는 과학과 정책의 연구로써 주로 JRC에서 준비되고 이러한 연구의 토대를 가지고 2단계는 EFSA에서 과학적 권고가 이루어진다. 3단계는 EU 의회와 위원회 특히, 식품안전의 중심기관인 DG SANTE에서 법률적 결정이 이루어진다. 마지막으로 EU 차원의 관리와 집행이 DG SANTE에서 이루어진다. 이러한 과정에서 각 회원국의 적극적인 참여가 이루어진다. 많은 이해 관계자와 산업을 고려하여 함께 논의하며 식품안전관리가 운영되고 있다. 또한, 식품정책은 식품안전이 기본 전제지만, 그 외에도 고려해야 하는 관련 무역(TRADE), 유통(DISTRIBUTION), 식품 품질(FOOD QUALITY, GIS), 식품폐기물(FOOD WASTE), 판매(PROMOTION), 정보(FOOD INFORMATION), 영양(NUTRITION), 농업 및 토지(FARMING & LAND USE), 농촌개발(RURAL DEVELOPMENT), 안보(FOOD SECURITY), 지속 가능한 발전(SUSTAINABILITY), 산업진흥(SUPPORT & MARKET MEASURES) 등 정책들이 무수히 많다. 또한, 이러한 정책들은 품목이나 푸드체인 단계별로 고려해야 하는 사항이 모두 다르다.

[그림 11] 식품안전과 관련정책

115 EU 식품안전관리체계 심층조사 및 사고 발생시 대응상황 연구 

3. 과학적 권고(리스크 평가)와 리스크 커뮤니케이션

리스크 평가와 리스크 관리가 분리됨에 따라 독립적으로 과학적 자문을 제공하는 독립기관으로서 EFSA는 리스크 평가(과학)에 대한 책임뿐만 아니라 과학적 연구결과를 대중에게 알릴 의무가 있다.

EFSA가 리스크 관리자들에게 제공하는 권고 및 자문은 1차 생산 및 제조·가공부터 식탁까지 푸드체인 전체에서 식품 관련 리스크로부터 EU 소비자를 보호하기 위해 EU의 법률과 규칙뿐만 아니라, 진화하는 정책 우선순위와 필요성을 뒷받침한다. 식품안전 시스템에 대한 일관된 권고와 신뢰를 증진하기 위해 EU 회원국, 기관 파트너 및 기타 이해 관계자와 협력하고 식품·사료 안전에 직접 또는 간접적인 영향을 미치는 새로운 리스크의 식별, 특성화 및 모니터링을 가능하게 하는 데이터 수집 및 분석을 통해 일관된 방법론을 개발한다. 또한, 대중에게 과학 결과와 결과를 기반으로 하는 정보를 제공한다.

EFSA는 신뢰할 수 있는 과학을 추구한다. 즉, 외부의 부당한 압력으로부터 전문가, 직원, 데이터의 독립성을 보장하고, 이에 필요한 메커니즘을 확립하고자 최선을 다하고 있다. 이를 위하여 리스크 평가 관리기준, 과학전문가 선정, 이해 상충관계 관리 등 많은 제도를 운용 중이다. 

4. 식품안전과 연구

DG JRC는 위원회의 과학 및 지식 서비스로 독립적인 과학적 자문을 제공하고, EU 정책을 지원하기 위해 연구를 수행한다. 5개 회원국의 6개 지역에 전문 영역별로 분산되어 있고 정책 중립성을 위하여 자체 아젠다를 설정하지 않고 42개의 대규모 연구시설, 110개 이상의 온라인 데이테 베이스를 운영한다. 이를 위하여 1,500여 명의 핵심연구원과 3,000명의 

116 EU 식품안전관리체계 심층조사 및 사고 발생시 대응상황 연구 

직원이 상주하고 직원의 83%가 박사급으로 연간 1,400권의 출판물을 발간한다. 

특히, 식품안전은 JRC 헤일(벨기에)에서 식품 및 사료 안전, 품질, 표준물질(Reference Materials), 식품사기 등을 중점적으로 지원하고 있다. 

JRC는 연구를 효율적으로 수행할 수 있는 과학 도구를 개발하고, 정보 데이터베이스를 수집하는데, EU 표준실험실에서 수행된 작업, 제공된 방법 및 수집된 데이터를 기반으로 한다. 이외에도 EU 정책에 대해 높은 수준의 과학 및 기술적 지원을 지속적으로 제공하기 위해 JRC는 폭넓은 크로스커팅(crosscutting) 접근 방식을 채택하여, 고품질의 기본연구를 수행한다.

또한, 과학적 정보가 증가함에 따라 정보를 검토하고 분석할 필요성이 커졌다. 이에 따라 JRC는 정책 입안자를 지원하고 모든 EU 정책 분야에 도구 및 서비스를 제공하는 과학 기반 증거를 처리하기 위해 지식 서비스를 진행한다.

JRC는 때로는 EFSA가 필요한 기초연구를 지원하기도 하고 식품사기와 품질관리를 위한 표준물질 관리 등 식품안전을 지원하기 위한 근간 데이터와 자료를 만들어 내고 있다.

제1절 EU 식품안전 법체계로서의 푸드체인

식품시스템은 환경과 기후, 세계 정치 및 사회·경제적 상황, 과학 및 기술발전, 그리고 소비자의 태도 등 여러 요인에 의해 지속적으로 영향을 받는 복잡하면서 광범위한영역에서 작동되는 역동적 시스템이다. 식품은 삶에 필수적이며 건강을 위한 핵심 요인(prime channel)이다.

이러한 가치와 역할이 있어 최고 수준의 식품안전을 보장하는 것은 식품안전백서에 명시된 바와 같이 EU의 최우선 정책이다. 포괄적이고 통합적인 접근 방식을 기반으로 하고 있다. 식품 및 사료 체인의 모든 단계에서 적절한 식품 법규를 시행함으로써 달성할 수 있다. 실제로, 식품안전에 대한 EU의 접근법은 1차 생산, 식품 가공, 포장, 저장, 운송 및 시장 출시와 같은 모든 분야를 망라한다. 

푸드체인은 원재료(raw materials) 자체에서 시작해 제조단계(manufacturing stage), 완제품의 시장 출시(placement of finished food products on the market), 소비(consumption)단계로 끝나는 일련의 ‘단계의 간소화’를 목적으로 한다. 이는 단순하거나 복잡한 모든 종류의 식품에 적용할 수 있다. EU의 푸드체인은 광범위하면서도 직선적

제3장 식품안전 법체계와 일반정책 120

인 관계로, 1차 생산(농업 및 투입), 식품 가공 (동물 도축에서부터 즉석섭취식품까지의 4단계), 유통 및 소매업 (슈퍼마켓 및 시장), 최종적으로 시민/소비자의 소비까지를 포괄하는 개념이다. ‘EU 소비자들에게 안전하고, 영양가 있고, 고품질이며, 저렴한 식품을 공급하는 것’이 공급망의 모든 단계를 다루는 광범위한 EU 정책 및 입법 체계의 핵심목표이다.

유럽 집행위원회 내에서 식품안전과 업무가 DG SANTE로 일원화됨에 따라 관련된 각각의 법안은 DG SANTE의 거의 독점적 권한 범위에 속한다. DG SANTE는 '인간의 삶과 건강에 대한 높은 수준의 보호'를 기초로, 예방원칙과 같은 일반적인 개념과 더불어 원칙을 정의하는 EU 일반 식품법 규칙을 제정되었다. 이 법을 근거로 EU 시민과 소비자에게 안전하고 건강한 식품을 제공하기 위한 모든 법률 및 정책을 담당한다.

제3장 식품안전 법체계와 일반정책 121

[그림 12] 푸드체인상 법령의 개관

제3장 식품안전 법체계와 일반정책 122

제2절 EU 식품법의 강제화

1. EU의 법체계

EU의 법질서는 연합 국가라는 특성상 개별국가의 법질서와는 다른 구조와 형태를 가진다. 개별국가는 헌법이 최상위법이지만 EU는 유럽연합 조약을 최상위규범으로 설정하고 있다. EU의 규범체계는 EU의 설립 근거가 되며, EU의 기본조직 및 기본원리 등을 규정하는 유럽연합조약과 일반식품법 규칙 등을 구체화하는 규범으로 구분하고 있다. EU의 유럽연합조약 등에서 하위에 위치된 법원(法源)은 법률(Act)이라는 용어가 사용되지 않고 규칙(Regulation)이라는 용어를 사용한다. 유럽연합조약(Treaty on European Union, 마스트리히트 조약) 제249조는 입법 유형을 규칙(Regulation), 지침(Directive), 결정(Decision), 권고(Recommendation) 및 의견(Opinion)의 5가지로 규정한다. 

첫째, 규칙(Regulation)은 그 자체로서 법적인 구속력이 있다. 규칙에 대한 예외를 둘 수 없다는 것이 특징이다. 예를 들면, 회원국은 규칙의 일부 조항에 대한 효력 발생의 유보, 자국(自國)에 유리한 내용만이 효력을 지니도록 하는 등을 예로 들 수 있다. 이 같은 규칙의 성격은 지침의 이행조치를 비교적 자유로이 선택할 수 있는 지침과 구별된다. 이외에도 회원국이 국내법으로의 비준 등 별도의 조치를 하지 않아도 즉각적으로 법적 효력을 갖고 모든 EU 회원국에 적용되며, 회원국이 규칙의 직접적용을 회피하기 위한 어떠한 회원국 국내법상의 입법조치를 하는 것은 금지된다.

둘째, 지침(Directive)이란 EU 회원국이 추구하여야 하는 정책 목표를 제시하고 회원국들이 국내입법을 통해 필요 수단을 마련하는 것이다. 즉, 

제3장 식품안전 법체계와 일반정책 123

EU 지침의 실행 형태와 방법에 관하여 회원국의 의회가 결정할 수 있도록 하며, EU 입법형식 중에서 지침은 가장 많이 발령하는 입법형식이다. 지침도 원칙적으로 구속력이 있는 법규범이나, 규칙과 달리 “모든” 구속력이 있는 것은 아니다. 즉, 회원국에 의하여 이행조치가 이루어지는 범위 내에서만 구속력이 있다는 것이 특징이다. 지침은 회원국의 입법조치로 인하여 “달성될 결과에 대해서만(as to the result to be achieved)” 구속력이 있다는 것이고, 그 이행형식과 방법은 회원국에 일임되어 있다. 지침에서는 유럽연합이 달성하려고 하는 목표만을 수립하고 있으며, 회원국에서는 해당 국가에 적법한 절차를 통해 적당하다고 판단되는 방법과 수단으로 정책 목표를 이행할 수 있도록 활용된다.

셋째, 결정(Decision)이란 특정 회원국이나 어느 개인, 단체 등에 구체적이고 개별적인 명령을 하는 것이다. 이러한 결정은 그 결정이 내려지는 수범자들에게 전부 구속력이 있는 것이 특징이다. 결정의 ‘전부’가 구속력이 있다는 점에서는 규칙과 동일하고 지침과는 차이가 있다. 결정은 특정한 수범자를 대상으로 하는데, 수범자의 주체는 단일 또는 복수의 회원국 자체나 그 개인이 되기도 한다.

넷째, 권고(Recommendation)는 EU 정책을 수행하는 데 있어서 회원국의 행동을 정책 목적에 부합하도록 유도하는 기능으로서 구속력이 없다. 회원국 정부뿐만 아니라 개인과 기업･단체를 대상으로 한다. 권고와 의견의 차이점이 명백히 규정되어 있는 것은 아니나, 대체로 권고는 구속력이 없다는 점에서 지침과 다를 뿐이며, EU 법규와 회원국의 국내법규를 조화시키기 위한 간접적인 수단이다. 마지막으로 의견(Opinion)은 권고와는 달리 특정 문제에 대한 구속력을 지니지 않는 ‘관점의 표명’이다.

EU법과 회원국 내의 국내법 중에 동일 사안을 두고 적용하는 법률이 

제3장 식품안전 법체계와 일반정책 124

상호 충돌하는 경우에는 EU법이 회원국의 국내법을 우선한다. 유럽연합재판소(European Court of Justice)는 EU 법률이 가지는 ‘최우선권(Supremacy)’적 지위에 근거하여 EU 법률이 회원국의 국내법보다 상위법으로 적용되고, EU 법률 체계와 형식에 따라서 판단(판결)한다는 정립된 견해를 제시하였다. EU의 규칙 또한 개별국가의 법률보다 상위에 위치한다. 기존의 국제법과는 다른 ‘하나의 새로운 법질서’로 인식하고 있고, 이러한 EU 법의 강화된 효력과 인식은 식품법 및 그 정책에서도 일관되게 적용·관리되고 있다.

2. 지침(Directive)에서 규칙(Regulation)으로

EU 출범 당시부터 식품안전에 관한 법규는 존재했지만, 대부분 색소나 첨가물의 취급 등 개별 사항을 규정한 것이었으며, 포괄적이고 기본적인 식품안전 규칙이 명시된 것은 아니다.

그 뒤에도 1990년 전후까지 점차 통일적인 EU 법규가 형성되었으나, 식품안전 법규의 대부분은 EU 지침(Directive)으로 구체적인 집행은 각국의 개별법으로 관리되었다. EU에서 식품안전관리 관리체계의 결함은 BSE 사건을 통해 드러났다. 당시 EU 지침(Directive)으로 제정된 규정에 따라 각국이 자의적 조치가 진행되어 푸드체인 단계별 관리가 분산되었고 이력추적이 불가능함에 따라 위기관리가 작동되지 못하였다. 

이를 바탕으로 1997년 "식품법 녹서"와 "소비자의 건강과 식품 안전성에 관한 커뮤니케이션"이 발표되고, 2000년 "식품안전 백서"를 발행하였다. 백서에서는 "농장에서 식탁까지"의 원칙, 식품사업자의 책무, 리스크 분석방법의 채택 등 식품안전의 기본원칙이 명시되었다.

백서(제6장 "관리")는 각 회원국 수준의 규제에 대한 결함 지적과 EU 

제3장 식품안전 법체계와 일반정책 125

차원의 공통규제 체제의 필요성을 강조하며 EU 식품안전 관련 법규들을 "지침"에서 "규칙"으로 전환하고자 방향성을 제시하였다. 또한, 녹서는 식품안전 분야의 특성에 맞춰 대체하는 것이 식품안전 규제의 투명성을 향상하고, 각 회원국의 식품안전 법규 제정의 지연과 오류의 문제를 해결할 수 있다고 필요성을 강조하였다.

3. 유럽연합기능조약

유럽연합기능조약(The Treaty of the Functioning of the European Union)은 EU의 기능을 정리하고 역량과 한계를 행사할 지역과의 협정을 결정한다. 공통농업정책(common agricultural policy)과 공동어업정책(common fisheries policy)을 명시하고 건강(health), 안전(safety), 환경(environmental) 및 소비자 보호(consumer protection)에 관해 회원국들의 개별 법률들과 상호접근을 규정하는 것으로 과학적 사실을 바탕으로 한 새로운 개발을 고려하여 높은 수준의 보호를 추구한다.

공중보건(public health)을 위하여 유럽연합기능조약은 모든 정책과 활동의 이행에 있어 높은 수준의 건강 보호(human health protection)를 목표로 유럽의회(European Parliament)와 이사회(Council)는 안전을 위해 수의학적(veterinary) 및 식물위생(phytosanitary) 조치를 채택하였다.

사전예방(precautionary principle)을 위해 리스크 발생 시 예방

제3장 식품안전 법체계와 일반정책 126

적 의사 결정을 통해 높은 수준의 보호를 보장하는 것을 목표로 식품, 동물 및 식물건강에 관한 EU 식품법 전반에 적용된다.

4. 식품안전 백서

식품생산방법, 식품가공 및 과학기술이 발전하고 세계 인구가 증가함에 따라 식품 산업은 식품공급뿐만 아니라 경제적 맥락에서도 중요성이 매우 높다. 이와 관련해 식품안전 또한 최우선적인 중요성을 가지고 있다. 소비자의 인식 및 선호도가 높아짐에 따라 더욱 높은 추가적인 기준이 요구되고 있고 최고 수준의 식품안전을 보장하기 위해 식품법은 법체계, 주문 내용 등 모든 면에서 최우선적인 업데이트를 지향한다.

“EU 식품법의 일반 원칙”에 관한 집행위원회 녹서를 중심으로 검토되어 유럽의 입법시스템에 대한 개선 논의가 이루어졌다. 이에 따라 식품안전 백서는 최고 수준의 식품안전을 보장하는 주요 정책 우선순위를 반영하였다. 식품안전 및 건강 보호의 기준을 보장하고, 소비자 신뢰의 회복 및 유지 등과 같은 정책 결정을 지원하기 위하여 독립기관인 유럽식품안전청(EFSA)의 설립이 요청되었다.

백서(White Paper on food safety)에 제시된 식품안전(Food Safety)은 푸드체인 및 사료체인(feed chain)등의 다양한 이해 관계자들 간의 공통 책임이며 일차적인 책임(primary responsibility)은 식품사업

제3장 식품안전 법체계와 일반정책 127

자(food operators)와 식품제조업자(food manufacturers)에게 있다고 명시하였다.

담당 당국은 국가통제시스템을 통해 식품안전을 감시하고 집행할 책임이 있으며, 집행위원회는 각 담당 당국의 성과를 평가할 책임이 있다. 소비자들도 식품의 구매(purchase)부터 저장(storage), 취급(handling), 요리(cooking) 등 소비(consumption)에 이르기까지 식품안전에 대한 책임이 있다고 규정하였다. 이력추적(Traceability)을 식품안전을 보장하기 위해 주요한 방법으로 백서는 강조하고 있다. 

식품정책은 리스크 분석(Risk Analysis)의 3가지 구성요소인 리스크 평가(risk assessment), 리스크 관리(risk management), 리스크 커뮤니케이션(risk communication)을 기반으로 한다. 리스크 평가 시 최고 수준의 과학적 권고를 근거로 하고 리스크 관리에는 사전예방원칙을 사용함으로써, 독립성, 우수성, 투명성을 확보하여 소비자 신뢰를 구축한다. 리스크 분석을 위한 중요한 정보는 통제(controls), 감시(surveillance), 실험실 분석결과(laboratory analytical results) 및 역학조사(epidemiological studies)를 통해 수집될 수 있다. 의사 결정을 내릴 수 있도록 적절한 시기에 신뢰할 수 있는 방법으로 제공되어야 한다.

이 정보를 지속해서 모니터링하고 관리하면 잠재적 위해(potential hazards)를 조기에 파악할 수 있으며, 집행위원회가 사전에 대응하고 위기를 방지할 수 있다.

마지막으로, 백서는 소비자 건강 보호를 위해 의사 결정을 할 때 고려해야 할 다른 요소들로서 동물복지(animal welfare), 지속 가능성

제3장 식품안전 법체계와 일반정책 128

(sustainability), 제품 품질(product quality), 제품특성 및 생산방법과 관련되는 소비자 기대(consumer expectations) 및 소비자 정보(consumer information) 등을 언급하고 있다.

제3장 식품안전 법체계와 일반정책 129

제3절 일반식품법규칙

1990년대 후반 연속된 식품 사고로 인하여 EU 차원에서 식품 및 사료 법에 관한 일반적인 원칙과 요건을 제정해야 한다는 필요가 제기됨에 따라 EU 위원회는 식품안전에 관한 백서에 주로 명시된 식품안전에 대한 통합 접근 방식을 개발하였다. 

2002년 EU 의회와 이사회는 식품법의 일반 원칙과 요건, 유럽식품안정청(EFSA)의 설립, 식품안전 문제 절차를 규정한 일반식품법규칙(Regulation (EC) No 178/2002)을 채택하였다.

1. 일반원칙

일반 원칙은 일반식품법규칙 제5조부터 제10조까지 명시되어 있고 식품의 생산, 가공 및 유통의 모든 단계에 관한 것으로 동물을 위해 생산된 사료도 포함된다. 그리고 모든 결함 제품은 제조물책임을 진다.

제3장 식품안전 법체계와 일반정책 130

가. 일반목적(General objectives)

높은 수준으로 인간의 생명과 건강을 보호하고 소비자의 이익을 보호하며, 동물건강과 복지, 식물건강과 환경을 고려한 식품 무역의 공정한 관행을 보장한다. 

규칙에 따라 EU에서 제조·판매되는 식품 및 사료의 자유로운 이동을 보장하고 통합된 “Farm to Fork” 접근 방식을 식품정책의 기본원칙으로 삼는다.

안전한 식품과 정확하고 정직한 정보에 대한 소비자의 권리를 확립한다. 높은 수준의 소비자 보호를 저해할 수 있는 경우를 제외하고, EU법을 개발할 때 국제표준과 협정을 고려하여 안전한 식품과 사료의 국제거래를 촉진한다.

제3장 식품안전 법체계와 일반정책 131

나. 리스크 분석 원칙(Risk analysis principle)

일반식품법규칙은 리스크 분석의 원칙을 규정하고, EFSA가 수행하는 과학 및 기술 평가를 위한 체계와 방법을 확립하여 식품안전과 관련된 조치가 과학에 따라 뒷받침되도록 하고 있다.

식품법은 리스크 분석의 리스크 평가(risk assessment), 리스크 관리(risk management), 리스크 커뮤네케이션(risk communication) 3가지 상호 관련 요소에 기반 한다. 리스크 평가는 가능한 최선의 과학에 기초하여 독립적이고 객관적이며 투명한 방식으로 수행되어야 한다.

리스크 관리는 리스크 평가 결과를 고려하여 정책대안을 평가하고, 필요한 경우 리스크를 예방, 감소 또는 제거하기 위한 필요 조치들을 논의하고 선택하는 과정이다. 리스크 관리 단계에서 의사 결정자는 과학적 리스크 평가와 더불어 푸드체인에 가장 효과적인 리스크 감소 조치, 리스크 통제 가능성, 사회 경제적 효과, 환경 영향 등 다양한 다른 정보를 고려해야 한다.

리스크 커뮤니케이션은 리스크 분석 과정 전반에 걸쳐 리스크 평가자, 리스크 관리자, 소비자, 사료 및 식품 업체, 학계, 기타 이해 관계자 간에 정보와 의견을 상호 교환하는 것이다.

제3장 식품안전 법체계와 일반정책 132

다. 예방원칙(Precautionary principle)

예방원칙(일반식품법규칙 제7조)은 허용할 수 없는 수준의 건강 리스크가 존재한다는 합리적인 근거가 있거나 사용 가능한 정보 및 데이터가 포괄적인 리스크 평가를 수행하기에는 충분하지 않았을 때 활용된다. 

예방원칙에 따라 의사 결정자나 리스크 관리자는 더욱 완벽한 과학과 데이터를 추구해야 하고 이를 근거로 예방적 조치를 할 수 있다.

이러한 조치는 비차별 및 비례 원칙을 준수해야 하며 리스크에 관한 더욱 포괄적인 정보를 수집하고 분석할 수 있을 때까지 잠정적이어야 한다.

라. 투명성(Transparency)

식품안전과 소비자 이익의 보호는 일반 대중, 비정부기구, 전문협회, 국제 무역파트너 및 무역기구의 큰 관심사이므로 의사 결정의 투명성이 가장 중요하다. 일반식품법규칙은 식품법에 대한 소비자의 신뢰를 높이는 데 필요한 방법을 규정한다.

식품 및 사료법의 준비, 평가 및 개정 과정에서 효과적으로 공공 자문이 이루어져야 하고 식품이나 사료가 인체 또는 동물의 건강에 리스크를 

제3장 식품안전 법체계와 일반정책 133

초래할 수 있다고 의심될 만한 합리적인 근거가 있는 경우에는 일반 대중에게 알려야 한다.

1) 대중과의 협의

식품법을 준비, 평가 및 개정하는 기간에는 직접 혹은 대표 기관을 통하여 개방적이고 투명한 대중과의 교감이 있어야 한다. 단, 이는 문제가 긴박할 때에는 그러하지 아니하다.

2) 대중을 위한 정보

문서 접근에 관한 해당 유럽공동체 및 각 국가 법률의 해당 규정에 영향을 미치지 않고, 식품 혹은 사료가 인간 혹은 동물의 건강에 리스크를 줄 우려가 있다고 생각될 때는, 그 리스크의 특성, 심각성 및 범위에 따라서, 공공기관은 일반 대중에게 건강에 대한 리스크의 특성을 알리기 위한 해당 조처를 하고, 가능하면 모든 식품 혹은 사료, 혹은 식품 혹은 사료의 유형, 그것이 주는 리스크 및 그 리스크를 방지, 감소, 제거하기 위해 취할 방안을 알려야 한다.

제3장 식품안전 법체계와 일반정책 134

2. 요구사항

가. 안전성의 요청(Safety requirements)

식품의 안전은 매우 중요하다. 소비자들은 구입한 식품이 해를 끼치거나 부작용을 일으키지 않을 것이라는 확신을 해야 한다.

일반식품법규칙은 안전한 식품과 사료만 EU 시장에 출시되거나 식품을 생산하는 동물에게 공급할 수 있다고 규정한다. 또한, 식품 또는 사료가 안전한지 아닌지를 결정하기 위한 기본 기준을 설정한다.

1) 식품안전의 요건

건강에 해를 주거나 인간의 소비에 적합하지 않은 식품은 안전하지 않은 것으로 간주하고 식품이 안전하지 않다면 시장 유통이 이루어지지 않아야 한다.

식품이 안전하지 않은지 결정할 때 ① 소비자에 의해 식품이 이용되는 정상 조건과 생산, 가공 및 유통의 모든 단계, ② 라벨에 있는 정보, 또는 특정 식품 또는 특정 식품군으로부터 특정한 건강 부작용을 피하기 위하여 소비자들이 일반적으로 이용 가능한 정보를 포함하여 소비자들에게 제공된 정보를 고려해야 한다.
식품이 건강을 해치는지 여부를 결정할 때에는 ① 그 식품을 섭취하는 사람뿐만 아니라 후속세대의 건강에 대해 즉시 영향을 주거나 단기 혹은 장기적인 영향 가능성, ② 독성의 축적 가능성, ③ 식품이 특정 집단의 소비자에 국한될 때, 그 집단의 특별한 건강 민감도를 고려해야 한다.

제3장 식품안전 법체계와 일반정책 135

식품이 사람이 소비하기에 적합한지 아닌지를 결정할 때, 식품의 의도된 용도, 이물질 등의 오염 또는 부패, 품질 악화, 변질, 오염의 원인을 고려해야 한다.

안전하지 않은 식품이 일괄적으로 처리되는 묶음(batch, lot) 또는 함께 배송되는 식품 중의 일부일 경우, 자세한 평가를 하여 안전하다는 증거가 없으면 모든 식품이 안전하지 않은 것으로 간주한다.

식품안전을 관리하는 특정 공동체 조항을 준수하는 식품은 특별 지역사회 조항에서 다루는 측면과 관련해서는 안전한 것으로 간주한다.

식품에 적용되는 특정 규정에 식품이 적합하지만 식품이 안전하지 않다고 의심될 때, 담당 당국이 시장에 출시하는 식품에 제한을 주거나 회수를 요구하는 등의 적절한 조치를 해야 한다.

특정 공동체 조항이 없는 경우에는, 그 식품이 판매되는 회원국의 국가 식품법 특정 조항을 준수한다면 그 식품은 안전한 것으로 간주한다. 이러한 조항의 적용은 조약(특히 28조 및 30조) 내용에 어긋나지 않는다. 

2) 사료 안전의 요건

인간과 동물의 건강에 부정적인 영향을 줄 수 있거나 식품 생산용 동물에서 얻은 식품이 사람이 섭취하기에 안전하지 않은 경우의 사료로 사용하기에 안전하지 않은 것으로 간주한다. 사료가 안전하지 않다면 시장에 출시해서는 안 되고, 식품 생산용 동물에게 공급해서는 안 된다.

안전하지 않은 사료가 일괄적으로 처리되는 묶음(batch, lot) 또는 함께 배송되는 사료 중의 일부일 경우, 자세한 평가를 하여 안전하다는 증거가 없으면 모든 식품이 안전하지 않은 것으로 간주한다.

제3장 식품안전 법체계와 일반정책 136

사료 안전을 관리하는 특정 지역사회 법규를 준수하는 식품은 그 법규가 다루는 내용과 관련해서는 안전한 것으로 간주한다.

사료에 적용되는 특정 조항에 해당 사료가 적합하지만 안전하지 않다고 의심될 때, 담당 당국이 시장에 출시하는 사료에 제한을 주거나 회수를 요구하는 등의 적절한 조치를 해야 한다.

특정 공동체 조항이 없는 경우에는 그 사료가 판매되는 회원국의 사료 안전성을 다루는 국가 법 특정 조항을 준수한다면 그 사료는 안전한 것으로 간주한다. 이러한 조항의 적용은 조약(특히 28조 및 30조) 내용에 어긋나지 않는다. 

나. 이력추적(Traceability)

동물에서 인간에게 전이가 가능한 인수공통감염병의 발병, 식품 및 사료 내 허용 한도를 초과한 화학물질의 사용 등의 사건은 제품의 품질과 안전을 동시에 위협했고, EU 시민들 사이에서는 식품안전에 관한 관심이 점차 높아졌다. 이에 따라 EU에서는 안전하지 않은 것으로 판명된 제품을 식품 사업자 또는 당국이 회수하기 위한 리스크 관리(risk management) 도구이자, 현재 EU 식품안전 정책의 초석이 된 이력추적(traceability)의 개념을 일반식품법규칙에 도입했다. 

제3장 식품안전 법체계와 일반정책 137

일반식품법규칙에서는 이력추적(traceability)을 생산, 제조, 유통의 모든 단계에 걸쳐서 소비되는 모든 식품, 사료, 식용동물 및 물질을 추적하는 능력이라고 정의한다. 이력추적은 EU 내에서 시민이 섭취하는 모든 식품의 안전성 보장을 목적으로 식품과 사료에서 발생 가능한 잠재적 리스크에 대응하기 위한 도구이다. 국가 당국이나 식품기업이 리스크 발견 즉시 문제 원인을 규명하고 추적할 수 있는 능력은 소비자 보호에 있어 매우 중요하다. 또한, 이력추적은 문제 제품을 회수하고 대중에게 정확한 정보를 제공함으로써 무역 중단 사태를 최소화할 수 있다. 예컨대, 수입업자는 이력추적을 통해 문제가 발생한 국가의 어떤 수출업자로부터 제품을 공급받았는지 파악할 수 있다. 

다이옥신 오염이나 BSE와 같은 과거 식품사고를 통해 안전하지 않은 식품을 신속하게 확인하고 소비자에게 전달되지 않도록 조치하는 행위의 중요성을 알 수 있는데, EU 회원국 간 식품과 사료가 자유롭게 유통되는 EU 내부시장에서 이력추적이 효과가 있으려면 모든 EU 회원국이 일반식품법규칙 상 공통 요구사항을 충족해야 한다. EU의 일반식품법규칙은 2002년에 발효되었으며, 모든 식품과 사료 사업자를 대상으로 이력추적 수행 의무를 부과했다. 여기서 모든 식품과 사료 사업자란 푸드체인

제3장 식품안전 법체계와 일반정책 138

의 전 단계, 즉 1차 생산(식용 동식물)부터 식품 및 사료의 제조가공, 유통까지의 관련 종사자를 말하며, 식품 및 사료의 물리적 소유 여부와 관계없는 경우(예: 중개인)도 포함한다. 자선단체도 여기에 포함될 수 있다. 

모든 식품과 사료 사업자는 각자 적합한 이력추적시스템 운영을 통해 취급하는 제품 출처와 이동 경로 등을 명확하게 인지하여 관계 당국에 입·출고 정보를 신속하게 제공할 수 있어야 하며, 제품의 특성이나 배송날짜뿐만 아니라, 입·출고가 발생할 때마다 공급자와 소비자의 명칭과 소재지도 문서로 만들어야 한다. 또한, 제품의 용량이나 수량, 배치 넘버(batch number), 그리고 가공 전인지 가공 후인지와 같은 제품 상세설명 등의 정보도 보관하도록 권장 받는다. 사업자의 책임에 대해서는 아래에서 더 자세히 다루기로 한다. 

이러한 일반적인 요구사항 외에도, 특정 식품 분야에는 더 상세한 이력추적 요건이 마련되어 있고, GMO(genetically modified organisms)의 경우 제품 내 GM 성분을 추적하거나 소비자 선택을 위해 정확한 정보를 제공하는 표시방법을 규정하기 위한 이력추적 규칙이 따로 있다. 또 어떤 특정 식품 분야에는 원산지 증명을 위해 법이 따로 마련되어 있기도 하다. 동물의 경우, 생산자는 자세한 원산지가 쓰여 있는 태그(tag)를 각 개체에 달아야 하고, 도축 시엔 도축장의 이력추적코드를 찍어

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야 한다. 방법은 나라별로 귀 태그, 여권, 바코드 등으로 다양하지만, 거기에 담긴 정보는 같아야 한다. 

제3장 식품안전 법체계와 일반정책 140

식품 및 사료 푸드체인에는 1차 생산이나 수입부터 최종 소비자에게로의 판매까지 많은 단계가 있다. 모든 단계마다, 식품과 사료 사업자, EU 회원국의 관계 당국과 EU는 역할과 책임을 명확하게 규정하고 리스크 발생 시 적절한 조치를 해야 한다. 

대표적인 이력추적 사례는 감자껍질 다이옥신 오염 사건이다. 2004년 가을, 네덜란드 농가의 다이옥신 수준을 무작위 표본조사로 모니터링하는 과정에서 담당 당국은 높은 수준의 다이옥신 검출을 확인했다. 담당 당국은 즉시 해당 농장의 무역거래를 중지하고 푸드체인을 통해 제품 추

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적을 시작했다. 오염의 원인은 고품질의 감자를 저품질의 감자와 분리하기 위해 식품 제조과정에서 사용된 점토(clay)로 밝혀졌다. 동물사료로 이용된 감자껍질에 다이옥신에 오염된 점토가 남아있었다. RASFF를 통해 관련 정보는 국가 당국 간에 신속하게 전달되었고, 네덜란드, 벨기에, 프랑스, 독일에 있는 여러 식품 회사에 점토가 공급되었다는 사실이 빠르게 밝혀졌다. 해당 당국들은 이러한 상황을 신속히 파악하고 잠재적 오염 감자껍질을 공급받은 200여 개의 무역을 금지했다. 추적시스템으로 인해 이러한 조치가 신속하게 취해졌으며 오염된 제품은 소비자에게 전달되지 않을 수 있었다.

다. 사업자 책임(Operators' responsibilities)

식품안전을 보장하는 주된 책임은 식품·사료 사업자에게 있다. 이 원칙을 보완하고 지지하기 위해 EU 회원국은 적절하고 효과적인 통제를 해야 한다. 식품·사료가 안전하지 않은 경우, 사업자는 이를 리콜하거나 회수해야 한다.

제3장 식품안전 법체계와 일반정책 142

<표 18> 사업자의 책임의무

1) 식품에 대한 사업자의 책임

식품 사업자가 수입, 생산, 가공, 제조 또는 유통한 식품이 식품안전 요건에 적합하지 않다고 간주하거나, 그렇게 생각되는 이유가 있을 때, 그 시점에서 문제가 되는 식품을 즉시 회수하고 담당 당국에 통보해야 한다. 제품이 소비자에게 이미 도달되었을 경우, 사업자는 소비자에게 제품 폐기 또는 회수 사유를 효과적이고 정확하게 알려줄 필요가 있으며, 회수 이외의 다른 방법이 높은 수준의 건강보호를 달성하기에 충분하지 않을 경우, 이미 공급된 식품을 사용자로부터 회수한다.

식품의 포장, 라벨링, 식품의 안전 또는 온전함에 영향을 미치지 않는 소매 또는 유통의 경우, 식품 사업자는 각자의 활동 범위 내에서, 안전 요구사항에 맞지 않는 제품을 시장에서 회수하는 절차가 개시되도록 해야 

제3장 식품안전 법체계와 일반정책 143

하며, 식품을 추적하는 데 필요한 관련 정보를 전달하거나, 생산자, 가공업자, 제조자, 담당 당국이 취한 조치에 협력하여 식품안전에 공헌하는데 참여해야 한다.

식품 사업자는 시장에 있는 식품이 안전 요구사항을 충족하지 않는다고 간주하거나 건강에 해를 줄 수 있을 경우 즉시 담당 당국에 알려야 한다. 사업자는 최종 소비자에게 리스크를 방지하기 위해 취해진 활동을 담당 당국에 보고해야 한다. 또한, 그들이 공급하거나 공급한 식품이 주는 리스크를 방지하고 감소시키기 위해 담당 당국에 협력해야 하며, 식품으로 인한 리스크를 방지하거나 감소, 제거하는 과정에서 담당 당국에 협력하는 사람을 방해하거나 막아서는 안 된다.

2) 사료에 대한 사업자의 책임

사료 사업자가 수입, 생산, 가공, 제조 또는 유통한 사료가 사료 안전 요건에 적합하지 않다고 간주하거나, 그렇게 생각하는 이유가 있는 경우에는, 문제가 되는 사료를 시장에서 제거하는 절차를 즉각 시행하고, 이를 담당 당국에 알린다. 또한, 15조 3항의 경우와 마찬가지로 안전 요구사항에 적합하지 않은 사료의 묶음(batch), 로트(lot)와 함께 배송할 경우, 자세한 평가를 하여 안전하다고 판정받은 것 이외의 사료는 안전하지 않은 것으로 간주하여 폐기한다. 또한, 사업자는 소비자에게 회수 사유를 효과적이고 정확하게 알려 줄 필요가 있으며, 회수 이외의 방법이 높은 수준의 건강보호를 달성하기에 충분하지 않을 경우, 이미 공급된 제품을 사용자로부터 회수한다.

사료의 포장, 라벨링, 사료의 안전 또는 온전함에 영향을 미치지 않는 

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범위 내에서 소매 또는 유통 사료 사업자는 안전 요구사항에 맞지 않는 제품의 경우, 시장에서 제거하는 조치를 해야 하며, 사료를 추적하는 데 필요한 관련 정보를 전달하거나, 생산자, 가공업자, 제조자, 담당 당국이 취한 조치에 협력하여 사료 안전에 공헌하는데 참여해야 한다.

사업자는 최종 소비자에게 리스크를 방지하기 위해 취해진 활동을 담당 당국에 보고해야 한다. 또한, 그들이 공급하거나 공급한 식품이 주는 리스크를 방지하고 감소시키기 위해 담당 당국에 협력해야 하며, 사료의 사용으로 인한 리스크를 방지하거나 감소시키는 활동을 방해해서는 안 된다.

3. 절차

일반식품법규칙은 식품안전과 관련된 식품·사료 신속경보시스템(RASFF), 동식물과 식품·사료 상임위원회 설치(PAFF 위원회), 긴급조치의 채택, 위기관리 종합계획의 수립 등 특정 절차를 규정하고 있다.

가. 식품·사료 신속경보시스템(RASFF)

EU의 주된 초점은 높은 수준의 안전성을 유지하고 발생하는 리스크에 대한 신속한 대응을 보장하는 것이다. 식품(사료) 안전 비상사태나 사고에 신속하게 대응하는 데 사용되는 핵심 도구는 식품·사료 신속경보시스템(Rapid Alert System for Food and Feed, RASFF)이다.

식품과 사료에 의해 발생할 수 있는 사람의 건강에 대한 직간접적인 리스크의 통지와 관련한 신속한 경보 시스템은 당국과 유럽위원회, 회원국 간의 네트워크로써 확립된다. 당국과 유럽위원회, 회원국은 네트워크 위

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원이 되는 각각의 접점을 선정해야 하고, 유럽위원회는 통신망을 관리해야 한다. RASFF는 회원(EU 28개 회원국의 식품안전 당국, 위원회, EFSA, ESA, 노르웨이, 리히텐슈타인, 아이슬란드 및 스위스) 간에 정보를 효율적으로 공유할 수 있게 해준다. 

네트워크 구성원이 식품과 사료에 의해 발생하는 사람의 건강에 대한 직간접적인 리스크와 관련한 정보가 있을 경우, 신속 경보 시스템의 위원회에 즉시 알려야 한다. 즉, RASFF 회원은 소비자의 건강을 보호하기 위해 신속한 조치가 필요한 경우 시장에서 제품을 회수하거나 회수가 필요한 경우 RASFF에 통보해야 한다.

유럽위원회는 네트워크의 구성원들에게 즉시 정보를 전송한다. 당국은 회원국들의 빠르고 적절한 리스크 관리 실행을 가능하게 하는 과학적이고 기술적인 정보의 통지를 추가하여, 조기의 적절한 리스크 관리 행동을 용이하게 할 수 있다.

회원국은 신속 경보 시스템하에서 1) 인간의 건강을 보호하고 빠른 조치를 요청하기 위하여 시장에 출시하는 것을 제한하거나, 시장으로부터 철수를 강요하거나, 식품과 사료의 회수를 목적으로 회원국들이 채택하는 조치, 2) 자발적, 의무적으로 재빠른 조치를 요구하며, 인간 건강에 심각한 리스크를 주는 식품과 사료를 시장에 출시하거나 사용하는 특정 상황을 차단하는 것을 목적으로 하는 전문가들의 권고 혹은 합의, 3) EU 내 국경 지역에서 담당 당국의 인간 건강에 직간접적인 리스크와 관련한 식품과 사료의 기계, 용기, 화물의 거부 등이 발생한다면 즉시 유럽위원회에 통지해야 한다.

통지는 그것이 공표된 회원국의 담당 당국이 취한 조치의 이유에 대한 상세한 설명을 수반한다. 적절한 시기에, 그 통지의 기초가 되는 조치가 어디에서 수정되고 제거되었는지에 대한 추가적인 정보가 표시된다. 위

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원회는 즉시 네트워크 거점들에 통보 및 추가적인 정보를 즉시 전달한다. 유럽위원회는 유럽연합 내 국경 지역의 담당 당국에 의해 기계, 용기, 화물이 거부될 경우, 신속하게 모든 유럽연합 내 국경 지역뿐만 아니라 제3의 원산지에 알린다.

신속 경보 시스템 하의 통지를 받은 식품과 사료가 제3국에 전송된 경우, 위원회는 적절한 정보를 제공한다.

회원국은 신속 경보 시스템하에 전달되는 통보 및 추가적인 정보의 수신에 따르는 조치나 시행되어야 하는 행동을 즉시 위원회에 알린다. 위원회는 즉시 네트워크 구성원에 이 정보들을 전달한다.

지원국들과 제3국 혹은 국제기구는 공동체와 국가 및 국제기구와의 협정에 따른 협의에 근거하여 정의된 절차에 따라 신속 경보 시스템에 참여하는 것이 가능하다. 후자는 상호주의에 따라 공동체에 적용되는 것과 동등한 기밀 조치를 포함한다.

식품과 사료에 의한 인간 건강 리스크와 관련하여 네트워크 구성원들이 이용 가능한 정보는 정보 원칙에 따라 공공적으로 이용할 수 있다. 보통, 대중은 제품의 특성이나 리스크의 성질, 취해야 할 조치에 대한 정보를 이용할 수 있다. 그러나, 전문적인 기밀은 공개하지 않을 수 있으며, 비공개로 인해 담당 당국이 효율적으로 식품과 사료 분야 시장을 감시하고 관련 집행 활동을 하기 위한 정보를 전달하는 것을 방해해서는 안 된다. 

나. 식물, 동물, 식품·사료 상임위원회(PAFF 위원회)

식물, 동물, 식품·사료 상임위원회(Standing Committee on Plants, Animals, Food and Feed, PAFF 위원회)는 식품·사료 안전, 동물건강 및 복지, 식물건강에 대한 EU 조치가 실용적이고 효과적임을 보장하는데 

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핵심적인 역할을 한다.

위원회(Commission)가 채택하고자 하는 조치 초안에 대한 의견을 제시한다. PAFF 위원회는 모든 회원국의 대표들로 구성되고, EU 집행위원이 주재한다.

PAFF 위원회의 권한은 농장 동물의 건강 문제부터 소비자 식탁에 있는 제품에 이르기까지 푸드체인 모든 단계에서 EU가 건강상 리스크를 효과적으로 처리할 수 있도록 지원하는 것이다.

다. 긴급조치(Emergency measures)

식품(사료)이 인간/동물건강 또는 환경에 심각하고 회복할 수 없는 리스크를 야기하는 경우, 위원회(Commission)는 PAFF 위원회의 의견에 따라 EU에서 생산한 제품의 시장 출시나 사용을 중단하거나 비EU 회원국에서 생산된 제품의 수입을 중단 등 보호 조치를 할 수 있다.

긴급조치는 위원회가 알아서 할 수도 있고 회원국이 요청할 수도 있다. 그러나 위원회가 리스크의 존재를 통보받은 후 조치를 하지 않는다면, 관련 EU 회원국은 임시 보호 조치를 할 수 있다. 위원회는 국가 차원의 조치를 연장, 개정 또는 취소하기 위해서는 10일 이내에 PAFF 위원회에 넘겨야 한다.

라. 위기관리(Crisis management)

때때로, 인간의 건강에 심각한 리스크를 초래할 수 있는 식품·사료와 관련된 사고는 일상적인 절차로는 제대로 관리될 수 없다. 이 경우 위원회, EFSA 및 해당 회원국 Decision 2004/478/EC에서 채택한 일반적

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인 위기관리 계획을 준수해야 한다.

1) 일반 계획

유럽위원회는 당국 및 회원국과의 긴밀한 협력을 통해 식품과 사료의 안전 분야의 위기관리에 관한 일반적 계획을 작성한다. 

일반 계획은 식품과 사료에서 발생하는 예방, 제어하기 어렵고 적정수준으로 감소시키기 힘들거나, 긴급조치만으로 적절하게 관리하기 어려운 인간 건강에 직접, 또는 간접적인 위해성을 포함한 상황의 종류를 구체적으로 명시한다. 또한, 일반 계획은 명료한 원칙들과 소통전략을 포함한 위기관리에 필요한 타당한 절차들을 구체적으로 명시한다.

2) 위기대응팀

공동체 법의 적용을 보장하는 규정을 침해하지 않고, 유럽위원회는 식품과 사료에서 발생하는 인간 건강에 직접, 또는 간접적인 위해성을 포함한 상황들을 확인하고, 그 위해성이 기존 규정에서는 예방, 제거, 축소될 수 없거나, 긴급조치만으로는 충분히 관리될 수 없는 경우 즉시 회원국들과 당국에 알린다.

위원회는 즉시 긴급 대책 본부를 수립하는데, 여기에 당국이 참여하고 필요한 경우, 과학적이고 기술적인 지원을 제공한다.

3) 위기대응팀의 과제

위기대응팀은 적절한 정보를 수집하고 평가하며, 최대한 효율적으로 

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인간의 건강에 위해성을 주는 것을 예방, 제어, 적절한 수준으로 감소시킬 방법을 확인한다. 위기대응팀은 위기를 효율적으로 관리하는 데 필요하다고 생각되는 전문가에게 공적이나 사적으로 도움을 요청할 수 있다. 위기대응팀은 관련 위해성과 취해진 조치에 대해 대중에게 알린다.

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[그림 14] 일반식품법규칙의 주요 조항

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[그림 15] 일반식품법규칙의 특정 조항과 관련 문서 개요

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제4절 공적통제 및 집행

1. 의의

공적통제((Official controls) 규칙은 식품안전을 보장하기 위한 식품 사업자의 법적 책임을 강조하며, 공적통제의 기준 및 빈도와 관련하여 회원국의 일반 의무를 규정한다. 또한, 회원국 담당 당국 지정, 의무 및 운영기준뿐만 아니라 효율성과 효과를 보장하기 위해 따라야 할 원칙 등을 규정한다. 통제기관은 공인받아야 하며, 기준으로 설정된 요건을 준수해야 한다. 만약 역할을 수행하는 데 실패한다면, 위임은 철회될 수 있다.

또한, 공적통제를 수행하는 직원의 역할에 관해 규정하고 있으며, 투명성 및 기밀성의 원칙을 강조하고 동시에 투명성 및 기밀성의 원칙에 대하여 특별히 언급하고 정보는 공개를 원칙으로 한다. 공적통제는 지정된 절차에 따라 수행되어야 하며, 이 절차는 그 유효성과 시정조치가 취해졌음을 보장하기 위하여 문서로 만들어야 한다.

2. 공적통제에 관한 법률

식품 및 사료법, 동물건강 및 동물복지 규정의 준수를 보장하기 위해 수행되는 공적통제에 관한 규칙(Regulation (EC) No 882/2004)는 식품 및 사료 안전을 목표로 하는 EU법의 준수 여부를 확인하고, 소비자 보호를 보장하기 위한 공적통제 수행에 관한 일반규정이다. 공통제기준(882/2004)의 목표는 푸드체인을 통해 통합적이고 일관된 접근법을 만드는 것이다. 공적통제기준은 EU 회원국이 식품 및 사료법을 확인하여 인간이나 동물에게 직접 또는 간접적으로 발생할 수 있는 위해를 방지하

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거나 제거하고, 식품 및 사료의 거래와 관련된 공정한 관행을 보장하며, 식품과 사료의 라벨 표시와 같은 소비자를 위한 정보 형식을 포함해 소비자의 이익을 보호하는 것이다.

공적통제는 위해요인에 근거하여 적절한 빈도로 정기적으로 수행되어야 하고, 국내 생산물뿐만 아니라 수입 및 수출에서의 모든 푸드체인에서 수행되어야 한다,

유럽위원회는 2017년 3월 15일 새로운 공적통제기준(Regulation 2017/625)을 채택하였다. 새로운 기준은 현재 농·푸드체인을 따라 규칙의 통제와 집행을 관할하는 공적통제기준(882/2004)을 대체한다(replace). 이 새로운 규정의 주 적용일은 2019년 12월 14일이며 점진적으로 적용될 예정이다.

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[그림 16] Regulation (EC) No 882/2004의 개요

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[그림 17] 공적통제(Regulation (EC) No 882/2004)와 관련 규칙간 개요

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가. 공적통제 자금조달

Regulation (EC) 882/2004에서는 EU 회원국들이 공적통제를 위한 적절한 재정 자원을 제공할 것을 요구한다. 이를 위해서, EU 회원국들은 공식적인 통제에 대해 요금을 부과하거나 일반 세금을 통해 수익을 얻을 수 있다. 통제 당국 직원이 가장 많이 있는 부문(즉, 국경에서 수입품에 대해 수행된 고기, 어업, 유제품 및 특정 활동)과 같은 특정 분야의 공식적인 관리 활동비용을 충당하기 위해, 이 규칙은 의무적인 검사 수수료(또는 수수료)를 징수할 것을 요구한다. 검사료 수준 및 그 계산에 사용된 방법과 데이터는 규칙에 규정된 규칙에 따른다. 이러한 공통 규칙은 EU 또는 국가법에 따라 요구되는 일상적인 관리 활동에 적용된다. 공적통제가 식품 및 식품법의 위반을 나타낼 경우, 추가적인 관리로 인한 추가 비용은 해당 사업자가 부담해야 한다. 

나. 행정보조 및 협력, 시행조치

Regulation (EC) No 882/2004에서는 국가 당국 간의 집행 협력을 규정하고 있다. 행정 원조 및 협력 메커니즘은 국경을 초월한 차원을 가진 EU 푸드체인 법규의 위반이 먼저 발견된 EU 회원국뿐만 아니라, EU 파견 국가에서도 효과적으로 추구 될 수 있도록 보장해야 하며,  국경 간 문제의 신속한 해결, 효과적이고 비례적인 조치, 출처와 상관없이 운영자에게 동등한 대우가 보장되어야 한다.

행정보조는 특히 정보 및 문서의 교환, 행정 질의 및 공동 현장 검사를 

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포함할 수 있다. 이것은 집행 자원의 효율성을 극대화하는 데 중요한 도구이며 집행위원회는 2015년 11월 행정보조 (Administrative Assistance and Cooperation, AAC) 시스템을 배치해야 하는 경우를 처리하기 위한 전용 IT 도구를 시작하였다. 이는 PAFF 위원회 회의에서 EU 회원국들이 제시한 긍정적 의견인 AAC 시스템 구축 결정 이행에 관한 2015년 9월 15일 푸드체인의 생물학적 안전 분야이다.

첫 번째 단계에서는 AAC 시스템에 대한 접근은 식품 사기 네트워크를 구성하는 식품 사기에 대해 연락하는 지점(Food Fraud Contact Points)에 자리를 잡아야 한다. 다음 단계에서 이 시스템은 다른 행정보조 및 협력 연락 기관에도 제공되어야 한다.

EU 회원국의 요청에 따라 이 EU 요구 사항 준수 여부를 확인하기 위해 정보가 필요할 때, 담당 당국이 다른 EU 회원국에 영향을 미칠 수 있는 위반을 인지할 때 (그러한 경우 바로 해당 EU 회원국에 통보해야 함), EU 회원국의 공적통제가 다른 EU 회원국에서 오는 재화에 대한 심각한 부적합 또는 건강상의 위험을 확인하는 경우 (그러한 경우 EU 회원국의 재화 파급은 바로 통보되어야 함) 행정보조가 활성화된다. 일단 행정보조 메커니즘이 활성화되면, 관련 EU 회원국들은 이 문제를 조사하고 협조하며 Regulation 882/2004 제목 IV의 조항에 따라 필요한 조치를 해야 한다.

유럽 위원회는 식품 또는 사료법에 위반되는 활동을 인지하였거나, 그러한 활동이 특정 EU와 관련이 있을 때 또는 EU 회원국들이 위반을 처리하는 조치에 합의하지 못하면 개입할 수 있다. 위원회는 행동적 측면에서 EU 회원국들과 협력하여 현장 통제를 수행하기 위해 검사팀을 파견하거나, EU 회원국 파견을 요청하여 공적통제와 취한 조치에 대한 보고를 강화한다.

행정적 지원에 대한 현재 규칙은 지원 과정을 실제로 적용하는 방법에 

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관한 특정 “작동(Operational)” 세부 정보가 부족하다. 이러한 단점들은 EU 회원국들이 그들의 잠재력을 최대한 활용하지 못하는 결과를 낳았다. 공적통제에 관한 규칙의 새로운 제안은 그것들의 구현에 필요한 도구들과 함께 명확하고 사용하기 쉬운 절차를 수립함으로써 이것을 바로잡는 것을 목표로 한다.

집행조치는 국가 차원과 EU 차원으로 살펴볼 수 있다. 국가 차원에서 취할 수 있는 집행조치의 예는 Regulation (EC) No 882/2004 제54조에 기술되어 있으며, 여기에는 시장에서 철수, 제품 파기, 사업 폐쇄, 시설의 활동중단이 포함된다. 제55조에 따르면, EU 회원국들은 또한 EU 식품 및 사료법의 침해에 적용 가능한 제재에 관한 규칙을 마련해야 한다. 공적통제에 관한 Regulation (EC) No 882/2004의 56조에서는 EU 회원국의 통제 시스템에 심각한 실패가 있다는 증거가 있을 때 EU 차원에서 조치할 수 있게 하고 있지만, 현재까지 위원회는 제56조에 규정된 조치를 취한 적이 없다. 이러한 조치는 공동체 통제가 관련 법규를 준수하지 않고 해당 회원국이 요청에 따라, 그리고 위원회가 정한 기한 내에 상황을 바로잡지 못한 경우에 취해진다. EU의 집행조치에서는 특정 사료 또는 식료품 시장에서의 판매 정지, 특정 사료 또는 식료품에 대한 특별한 조건을 규정한다.

다. 조정된 통제계획

공적통제에 관한 Regulation (EC) No. 882/2004의 제53조는 특히 사료, 식품 또는 동물에 유해성이 있음을 입증하기 위해 위원회가 임시로 조직된 조정 계획을 권고하도록 권한다. 최근에 조정된 통제계획에는 2013년 2월 특정 식품의 마케팅에 대한 사기성 관행의 보급을 확증하기 

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위한 조정된 통제계획에 대한 권고와 2014년 3월 특정 식품의 마케팅에서 사기성 사례의 보급을 확립하기 위한 두 번째 조정된 통제계획에 대한 권고가 있었다.

라. 공적통제와 관련된 기타 특정법규

Regulation (EC) No 882/2004 외에도 수의사 국경통제와 관련된 규칙, 살아있는 동물 및 동물제품의 수 의약품의 잔류물 및 잔류물 통제에 관한 규칙(Directive 96/23/EC), 식물 또는 식물 제품에 해로운 유기물에 대한 보호 조치에 관한 규칙(Directive 2000/29/EC) 등 특정 분야의 공적통제를 관리하는 다른 조항이 있다.

3. 수입제품에 대한 공적통제

EU는 식품 및 사료의 주요 수입국으로, 식품 및 사료 위생, 소비자 안전 및 동물건강 상태에 관한 엄격한 수입 규칙은 모든 수입이 EU 자체의 제품과 동일한 높은 기준을 충족시키도록 한다. 수입 통제는 식품 및 사료 제품의 관련 요구 사항 준수 여부를 검증하는 데 중요하다.

수입 통제에 대한 현재의 접근법은 부문에 따라 다르다. 동물이나 식물의 건강과 관련하여 제품이 초래할 수 있는 위험 때문에 동물 및 동물제품, 식물과 식물 제품에 대하여 국경통제 기관에 대한 의무적인 수단 및 확인(check)을 위한 획일적인 빈도가 적용되지만, 식품과 사료의 특성에 영향을 줄 수 있는 특정 복합 제품, 첨가제 및 기타 물질 또는 식품과 접촉하려는 물질을 포함하여 동물이 아닌 동물의 사료와 식품과 같이 푸드체인과 관련 있는 대다수의 다른 제품은 특정 국경을 넘나들며 EU에 들어

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가기 전에 의무적으로 검사 할 필요가 없다. 주목할 만한 한 가지 예외는 확인된 위험 (즉, Regulation (EC) No 669/2009에 열거된 제품)의 존재로 인해 일시적으로 의무적 국경통제 대상이 되는 비 동물유래의 식품 및 사료이다.

가. 비동물성 식품 및 사료

비동물성 기원의 특정 식품 및 사료는 Regulation (EC) No 669/2009에 명시된 대로 공식 수입 규제 수준이 높아질 수 있고, 향상된 규제과정은 담당 당국이 다음을 수행할 수 있음을 의미한다. 화물을 수반하는 모든 서류를 체계적으로 확인하며, 확인된 위험과 관련된 빈도로 실험실 분석을 포함한 물리적 점검을 수행한다. 

국경에서 주의와 통제력이 강화된 제품 목록은 규칙 부속서 1에 포함되어 있으며, 식품 및 사료 신속 경보 시스템 (RASFF)을 통해 접수한 통지, 건강 및 식품 감사 및 분석 이사회 보고서, EU 회원국들과 비EU 회원국들과 같은 다양한 출처의 정보를 기반으로 정기적으로 업데이트된다. 

지정된 입국 위치 (Designated Points of Entry; DPEs)는 통제가 강화된 특정 식품 및 사료에 대한 책임은 필요한 점검을 수행하기 위해 특별히 지정되고 장비를 갖춘 검사소에 제시되어야 하고 이러한 통제는 제품이 자유롭게 유통되기 전에 EU 입국 위치에서 수행되어야 한다. 또한, Regulation (EC) No 669/2009 제9조 1항은 특수한 지리적 상황에서 운영되는 특정 DPE의 담당 당국이 승인된 사료 및 식품 사업장에서 물리적 검사를 수행할 가능성을 부여한다. 

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나. 동물과 동물 유래 제품

동물과 살아있는 동물의 수입제품은 심각한 질병을 인간에게 동물의 질병을 전염시킬 수 있으므로 높은 위험 수준을 나타낸다. 수의학 국경통제는 살아있는 동물 또는 동물성 제품의 위탁화물이 충분히 확인되었을 때만 EU에 진입할 수 있도록 한다.

다. 식물과 식물 유래 제품

식물건강에 관한 EU의 규칙은 EU 내에서의 확산이나 EU 내에서의 확산을 막음으로써 해로운 해충 및 질병 (해로운 유기체)으로부터 작물, 과일, 야채, 꽃, 관상용 식물 및 산림을 보호하는 것을 목표로 한다.

라. 수출 전 점검 승인

Regulation (EC) No 882/2004 제23조는 EU 집행위원회가 특정 제품 (사료 또는 식품)을 EU에 수출하기 전에 비EU 회원국이 수행한 특정 사전 수출 검사를 승인하도록 허용한다. 그러한 승인이 허락되면 수입 통제의 빈도가 감소 될 수 있다.

EU 감사가 EU에 수출된 사료 또는 식품이 관련 요구 사항을 충족함을 보여주었거나 파견 전에 비EU 회원국에서 수행된 통제는 EU 법률에 근거하여 수행된 기록, 정체성 및 물리적 검사를 대체하거나 줄이기에 충분히 효과적이고 효율적이라고 간주하는 경우 수출 이전 비준 승인은 EU 회원국 이외의 국가로만 수출될 수 있다. 이러한 승인은 비EU 회원국에

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서 수행된 수출 전 점검이 여전히 유효함을 입증하기 위함이다. 수입 사료 및 식품에 대한 공적통제를 수행할 EU 회원국의 담당 당국 권리에는 영향을 미치지 않는다. 

지금까지 승인된 내용에는 아플라톡신의 존재와 관련하여 미국이 땅콩과 그 파생 제품에 대해 실시한 수출 전 점검을 승인하는 결정(Decision 2008/47/EC)과 위원회가 ochratoxin A의 존재에 관해서 밀과 밀가루에 대해 캐나다가 수행한 수출 전 점검을 승인하는 규칙(Regulation (EU) No 844/2011)이 있다.

4. EU 공동규제 프로그램(Regulation 2017/625)

집행위원회는 사료, 식품 또는 동물의 리스크 유병률을 평가하는 데 필요한 임시 기준으로 관리되는 통제 프로그램을 권장한다. 확정된 통제 프로그램은 특정 분야에서의 과실 또는 사기 행동의 정도를 더 잘 이해할 수 있는 유용한 도구로, 프로그램은 결과가 적절히 평가될 수 있도록 모든 참가국에 의해 제한된 기간 동안 구현되는 일치된 표본 추출과 분석 방법에 의존한다. 

위원회는 2013년에서 2016년 사이에 말고기, 꿀 및 어류 대체물과 같은 세 가지 관리계획을 시작하였으며 2017년에는 온라인 판매 식품에 대한 최초의 관리 프로그램(EU Co- ordinated Control Programmes)도 마련되었다. EU 공동규제 프로그램이 적용되는 법률에는 공적통제기준 (882/2004) 제53조와 소비자에 대한 식품 정보에 관한 규칙(Regulation (EU) No 1169/2011)이 있다.

제3장 식품안전 법체계와 일반정책 163

가. 온라인 판매 식품(2017)

위원회는 EU 회원국들이 EU 식품법을 명백히 준수하지 않는 특정 유형의 제품을 판매하는 웹 사이트를 식별하여 통제하도록 장려하는 것을 목표로 온라인 판매 식품에 대한 최초의 EU 공동규제 프로그램을 시작하였다. 이 프로그램은 Regulation (EU) No 1169/2011의 제7조에 따라 시장에 출시되는 것이 금지되므로 의약적 강조표시가 있는 식품 보충제에 초점을 맞추고 있다. EU에서 허가되지 않은 제품들은 심각한 건강 위험이 있음을 나타내는 RASFF(Rapid Alert System for Food and Feed)에 많은 통보를 받는다. 주로 새로운 식품에 초점을 맞추고 있다. 또한, 이 새로운 식품 중 하나의 식물 공급원은 멸종 위기에 처한 야생 동식물의 국제 무역 협약 (CITES)에 따라 보호되며 특정 요구사항이 충족되는 경우에만 EU 내로 수입될 수 있다. 식품 및 건강 보조 식품에 이 식물이 존재하는 것은 CITES / EU 야생 동물 거래 규정을 침해하는 제품은 압류된 상품이 가장 일반적이다. 이렇게 관리되는 통제계획은 25개 EU 회원국과 스위스, 노르웨이 당국이 참여하는 등 회원국들에 공통된 의견으로 수용되어 이행 중이다.

회원국들은 EU 식품 법규를 준수하지 않는 특정 제품, 즉 허가받지 않은 4개의 새로운 식품이나 의약품 강조가 포함된 식품 보조제에 대해 약 1,100개의 웹 사이트를 조사하였다. 이들은 각국 당국 (65%)을 기반으로 한 상인뿐만 아니라 다른 EU 회원국 (20%) 또는 미국과 중국 (15%)의 제3국에 있는 상인으로부터도 그러한 제품에 대한 779건의 제안을 발견하였다. 필수 사항은 아니지만 약 440건의 사례에서 상인 전제 검사, 경고 및 때에 따라 벌금을 포함하여 제안 마감 결정을 위한 조치가 취해졌다. 국경을 넘나드는 제안의 경우 행정지원 및 협력 IT 시스템(154건)을 통해 

제3장 식품안전 법체계와 일반정책 164

행정지원을 요청했으며, 건강상의 우려에 대한 통보는 식품 및 사료 신속 경보 시스템(139건)을 통해 발령되었으며, 이 중 51건은 미국과 중국에 통보되었다. 

이 계획의 목적은 EU 회원국들이 전자상거래 식품 시장의 통제에 더 적극적으로 참여하도록 장려하고, 비준수 국경 제안에 더 가깝게 협력하고, 이용 가능한 IT 시스템을 사용하기 위한 것이었고 그 계획의 목적이 달성되었다고 결론지을 수 있다. 

나. 꿀(2015- 17)

EU 집행위원회는 2015년 식물원이나 지리적 근원과 관련하여 잘못 분류된 설탕과 꿀이 첨가된 꿀 시장에 대한 유행을 평가하기 위해 EU의 공동규제 프로그램된 통제계획을 수립하였고, 노르웨이와 스위스를 포함한 모든 28개 EU 회원국들이 이 계획에 참여하였으며, 이들은 공급 사슬의 모든 단계에서 2,000개가 넘는 꿀 표본을 수집하였다.

공동 통제계획 (Commission Recommendation C (2015) 1558)은 수집된 꿀 표본을 분석하기 위한 3단계 접근법을 제시하였다. 모든 표본은 EU 회원국에서 감각 특성 및 꽃가루 프로 파일을 분석하여 EU Honey Directive (001/110/EC)의 관련 조항을 준수하는지 확인받고, 이후 적합한 표본을 화학적 설탕 분석을 하며, 이 모든 검사를 통과한(또는 의심스러운 것으로 보이는) 표본은 첨가된 당과의 혼동을 식별하기 위한 구체적인 추가 시험을 위해 위원회의 공동연구개발센터(JRC)로 보내진다. 

1단계와 2단계에서 EU 회원국들이 발견한 미준수는 주로 식물 공급원 신고(7%)와 설탕 혼입(6%)과 관련이 있었다. 지리적 근거의 선언과 관련

제3장 식품안전 법체계와 일반정책 165

된 미준수는 덜 빈번(2%)하였고, 식물원과 관련이 없는 미준수 사항은 의도하지 않은 것이며, 벌들이 식물이라고 생각하여 다양한 종류의 식물을 먹는 결과로 발생했을 것으로 예상한다.

EU 회원국들은 Tier1과 Tier2에서 테스트하는 동안 준수하거나 의심스러운 것으로 판명된 꿀 표본 893개를 JRC에 제출하였으며 JRC는 이러한 표본에 대해 현재 검증된 방법보다 다른 당을 더 잘 구별할 수 있는 고급 시험 방법을 적용하였다. JRC가 테스트한 표본 중 14%가 설탕을 첨가한 것으로 나타났으며 이는 이것은 지리적인 출처, 수집 지점 (즉, 생산자, 포장자 또는 소매업자) 및 꿀의 유형에 따라 더 세분되었다.

전반적으로, 벌꿀에 대한 공동 통제계획의 결과는 EU와 제3국 모두에서 벌꿀에 설탕을 첨가하는 관행이 진행되고 있음을 나타내게 되었다. 위원회는 관련 이해 관계자들과 함께 이 통제계획에 대한 적절한 후속 조치를 논의할 예정이다. 

다. 생선 바꿔치기(2015)

EU 집행위원회는 2015년 선언된 종과 관련하여 잘못 표기된 흰살생선 시장에 대한 유행을 평가하기 위해 EU 차원에서 공동규제 통제계획을 수립하였다. 이 계획은 2013년에 말고기 위기에 대한 위원회의 후속 조치의 하나로, 특정 부문에서 가능한 사기 행위의 정도를 평가하기 위한 체계적인 점검 조치 중 하나였다. 어업 및 수산 양식 제품은 EU와 EU 회원국의 전문가에 의해 종 대체가 가능한 고위험성 상품으로 확인되었다.

이 계획은 2015년 2월에 EU 회원국들과 합의되었으며 샘플링이 6월과 7월에 시행되었고 모든 시료 채취 및 분석이 EU 회원국의 현지 연구실 네트워크를 사용하여 수행되었다.

제3장 식품안전 법체계와 일반정책 166

이 계획은 생선 바꿔치기(Fish substitution)에 관한 최초의 EU (+ EFTA) 와이드 공동 테스트 프로그램이며 EU는 푸드체인의 모든 단계에서 150종 이상의 흰 생선 종으로부터 총 3,906개의 표본을 샘플링하며 다른 연구와 비교했을 때 매우 넓은 종의 표적 집단을 대표한다. 

신고된 종은 채취한 표본의 94%에서 확인된다. 비록 특정 종의 경우 여전히 높은 수준이지만, 전반적인 미준수 수준은 EU 회원국들에서 다른 많은 보다 제한적인 시험 프로그램에서의 흰 생선의 미준수 수준보다 낮다.

집계된 결과는 우리에게 EU 시장의 라벨링 불량과 관련된 상황에 대한 이해를 줄 수 있을 뿐이며 이 계획에서 수집된 정보에 기초하여, 단지 나쁘거나 잘못된 정보에 근거한 관행이 아니라, 재정적 이득의 목적으로 이것이 얼마나 많은 의도적인 위반을 저질렀는지 추정하는 것은 불가능하다.

라. 말고기(2013- 14)

2013년 여러 EU 회원국에서 시행된 공적통제에 따르면 사전 포장된 특정 제품에는 재료 목록에 신고되지 않은 말고기가 포함되었고, EU 집행위원회는 EU 회원국들과 함께 문제의 기원과 범위를 파악하기 위해 긴밀히 협력하였다. 2013년 2월에 위원회는 사기 행각의 유행을 확인하기 위하여 공동규제 관리계획에 대한 권고안을 채택하였다. 공동 관리계획이란 ① 최종소비자를 대상으로 시판된 말고기 함유 미표시 쇠고기(예를 들어,  다진 고기, 육류 제품)의 존재와 와 ② 돌물들의 먹이를 생산하는데 불법적으로 사용되는 페닐부타존(phenylbutazone)의 존재를 감지하기 위한 식품의 통제계획이다.

2014년 4월 소고기 제품의 말고기 DNA에 대한 범 EU 공동실험 2차 

제3장 식품안전 법체계와 일반정책 167

실험이 EU 회원국들의 새로운 위원회 권고안에 대한 긍정적인 지지로 막을 내렸다. 2014년 EU 회원국들에서 시행된 최근 공동시험의 전체 결과 2013년 말고기 DNA에 대해 양성 반응을 보인 표본은 0.61%에 불과하여 2013년 이후 상황이 크게 개선됐었다.

5. 전문가 그룹 및 실무 그룹

공적통제 전문가 그룹(E00911)은 EU 회원국의 담당 당국과 위원회 간의 정보에 입각한 대화를 보장하는 것을 목표로 한다. 이들의 임무는 Regulation (EC) No 882/2004 및 공적통제 Regulation (EU) 2017/625의 시행 및 집행과 관련된 문제를 토의하고 잠재적으로 동의하는 것이다. 전문가 그룹은 또한 Regulation (EU) 2017/625에 의해 제공되는 권한부여를 기반으로 한 제3차 법안의 개발에 관여한다.

전문가 그룹의 회의는 의견을 교환하고, 위원회의 뜻을 분명히 밝히고, 권고와 지도를 제공하고, EU 회원국들에 대한 EU 입법의 적절하고 일관된 집행을 보장하는 조치가 필요한 분야를 확인한다. 

2010년에 설립된 전문가 그룹은 EU 회원국과(회원국) 노르웨이, 아이슬란드, 스위스, 리히텐슈타인 및 식품 중개 기관 네트워크(감시자)로 구성된다.

제3장 식품안전 법체계와 일반정책 168

제5절 푸드체인의 적합도 검사(Fitness check)

1. 규제 적합도 및 성과 프로그램(REFIT)

가. 의의

규제 적합도 및 성과 프로그램(Regulatory Fitness and Performance Program, REFIT)은 EU 법률을 단순화하고 법의 집행에 필요한 비용을 축소하는 작업을 수행한다. 이를 통해 효과적이고, 효율적이고, 최소한의 비용으로 시민과 기업을 위한 결과를 얻어내는 것이 REFIT의 목표다. 또한, EU 법을 단순하게 유지하고 불필요한 부담을 제거하며 다른 정책적 목적들에 타협하지 않으면서 기존 법규를 개정하는 것 또한 목표로 삼고 있다. 

REFIT는 EU 집행위원회의 규제개선(better regulation) 아젠다의 일환으로서 EU법상 불필요한 관습을 제거하고 비용을 낮춤과 동시에, 법이 시민, 기업과 사회를 위한 이익을 확보하고 법을 더욱 쉽고 이해하기 쉽게 만들기 위한 것이다. REFIT는 EU 내 전체 사업체의 99%를 차지하는 중소기업(Small and medium- sized enterprises, SMEs)이 EU 규칙을 시행하는 과정에서 불균형 문제로 인해 불이익을 받지 않도록 특히 주의를 기울인다. 

매년 EU 집행위원회는 REFIT을 통해 단순화한 결과에 대한 전체적인 개요를 제시한다. 이 연간 개요에서는 EU 집행위원회의 정치적 우선순위에 따라 여러 EU 정책 분야에서 시행되고 있는 REFIT 발의안(initiatives)을 모두 확인할 수 있고, EU 집행위원회가 REFIT 플랫폼의 의견을 어떻게 검토했는지도 확인할 수 있다. 

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1) 규제개선(better regulation)의 이유 및 방법

더 나은 결과를 위해 EU 집행위원회는 정책과 법률에 대한 이해 관계자의 의견을 수렴하고 있다. 규제개선(better regulation)은 시민과 이해 관계자(예: 기업, 공공행정기관, 연구원)가 참여하는 투명한 프로세스를 전제로 한다. 또한, EU 집행위원회는 현행 EU 법상 개선이 필요한 분야를 확인하며, 새로운 정책과 법률을 도입할 땐 EU가 이뤄내야 하는 일들과 방향을 같이 하는지 확인한다. 이러한 원칙들을 적용함으로써 EU 집행위원회는 최소한의 비용 및 관리상의 부담으로 목적을 달성하고, EU 시민들의 우려에도 대응할 수 있다. 

규제개선(better regulation)의 목표는 의사결정과정의 공개성과 투명성을 보장하고, 시민과 이해 관계자가 정책 결정 및 입법 과정에 참여하게 하며, 발생 가능한 영향에 대한 증거 및 이해를 기반으로 EU가 업무를 수행하도록 하며, 기업, 시민 또는 공공기관의 규제부담을 최소한으로 유지하는 것이다.

EU 집행위원회가 수행하고 있는 규제개선(better regulation)과 관련 업무는 첫째, 법 관련 업무수행으로 인한 기대효과 및 실제 영향을 의사결정과정의 모든 단계에서 검토하는 것이다. 예컨대, 법 개정 전이나 기존법의 실행성을 평가할 때 광범위한 계획과 분석이 선행된다. 또한, EU 집행위원회는 정책 및 법률에 관한 의견을 수렴하는 창구를 확대하기 위해 노력하고 있다.. 입법 과정, 의견수렴 및 검토사항에 대해서는 누구든지 확인할 수 있도록 홈페이지에 공개되어 있으며, 현재 입법예

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정인 법률 및 시행 중인 법률의 영향평가, EU 및 EU 회원국의 입법 과정, 법률 집행사항, 기존법 평가 및 개선사항 등에 관해 확인할 수 있다. 

둘째, EU 집행위원회는 EU 법률이 목적에 부합하는지 확인하기 위해 기존 법의 집행사항을 평가하고 필요할 때 법을 개정한다. 이를 위해 REFIT를 설립하여 법의 목적은 달성하면서 규제의 비용은 절감하고 있으며, 평가(evaluations) 및 적합도 검사를 통해 EU 법률, 정책 및 자금지원 프로그램이 최소 비용으로 원하는 결과를 달성하는지 평가하고 있다. 규제개선(better regulation) 가이드라인에서 평가 및 적합도 

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검사 지침을 확인할 수 있으며, 규제감시위원회(Regulatory Scrutiny Board)는 주요 평가 및 적합도 검사에 대한 검토 의견을 발간한다. 평가 결과는 홈페이지 혹은 간행물에서 확인할 수 있다. 

셋째, EU 집행위원회는 위원회 구성원 및 외부 전문가로 구성된 독립적인 기관인 규제감시위원회를 설립하여 모든 영향 평가(impact assessments) 및 주요 평가(evaluations)의 품질을 확인하고 있으며, 규제개선(better regulation)의 공통기준을 효과적으로 시행하기 위한 가이드라인을 공개했다. 

넷째, EU 집행위원회는 보완성 원칙과 비례 원칙을 강화한다. 보완성 원칙은 중앙 정부는 지방 정부가 행하기 어려운 업무를 보완한다는 원칙으로, EU는 국가, 지역 또는 지방 수준에서 행해진 조치 외의 영역에서 이익을 확보할 수 있는 업무를 수행해야 한다. 비례 원칙은 과잉조치를 금지하는 것으로, EU 집행위원회는 법률 개정안의 재정 및 시행으로 인한 영향을 최소화하고 정책 목표와 상응하도록 해야 한다. 2018년 EU 집행위원회는 보완성과 비례 원칙을 공식적으로 제정하고 적용 방법에 관해 기술한 커뮤니케이션을 발표했다. 

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다섯째, EU 집행위원회는 EU 기관 간 협력을 증대한다. 입법의 질을 높이고 기존 법을 검토 및 개정하는 업무는 EU 집행위원회, EU 의회 및 EU 이사회가 함께 수행하며, 이를 위해 2016년 4월부터 더 나은 입법에 관한 협약이 발효되었다. 

여섯째, EU 집행위원회는 규제 문제에 관해 무역 상대국, UN, OECD, 세계은행 등 무역 파트너들과 양자 대화 및 다자간 대화를 통해 긴밀히 협력한다. 규제 문제에 대해 관계자에게 알리고 조기에 협조관계를 구축함으로써, 규제 당국과 관계 기관은 각각의 정책 목표를 유지하면서 문제를 해결할 방안을 찾을 수 있으며, 비용을 절감하고 국경 간 공정경쟁을 확립할 수 있다.

2) EU의 중소기업 지원

중소기업은 유럽 경제의 중추이며, EU 내 모든 사업체의 99%를 차지한다. EU 집행위원회는 중소기업과 기업가정신이 EU의 경제성장, 혁신, 일자리 창출, 사회통합을 이룰 수 있는 핵심요인이라고 생각하며, 중소기업을 여러 방면에서 지원하고 있다.

첫째, 비즈니스 친화적인 환경을 조성한다. EU 집행위원회는 EU 및 EU 회원국을 대상으로 시행되는 중소기업 정책의 기반인 유럽 중소기

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업법(Small Business Act for Europe, SBA)을 토대로 중소기업을 지원한다. SBA는 ‘작은 것 먼저 생각하기’ 원칙과 기업가정신을 촉진하고 장려한다. 

둘째, 기업가정신을 장려한다. EU 집행위원회는 기업가정신실현방안을 통해 기업가정신을 촉진하고, 관련 교육을 지원하며, 기업가를 지원하기 위한 도구를 제공한다. 

셋째, 신시장과 국제화에 대한 접근성을 향상시킨다. EU 집행위원회의 우선순위는 기업이 비즈니스 친화적인 환경의 혜택을 받고 EU 단일시장과 EU 외의 시장에서 국경 간 활동을 최대로 확대하는 데 있다.

넷째, 중소기업의 금융을 지원한다. 자금조달은 소규모 기업에서 가장 중요한 문제이다. EU 집행위원회는 중소기업의 금융환경을 개선하고 기금에 대한 정보를 제공한다. 대금지급지연에 대한 지침은 대금지급에 대한 기업의 권리를 강화했다. 

다섯째, 중소기업 경쟁력과 혁신을 지원한다. 경쟁력과 혁신을 장려하는 것은 산업 및 기업체 관련 EU 정책의 핵심이다. 

여섯째, 중소기업을 위한 네트워크와 정보를 제공한다. 유럽비즈니스포털, 유럽 기업가네트워크, 금융지원 포털을 운영하며, 홈페

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이지에서 중소기업 국제화를 지원하기 위한 가이드북, 해외시장 정보 등을 제공하고 있다.

일곱째, 기업의 창업과 확장을 지원한다. EU 집행위원회의 창업 및 확장 계획(Start- up and Scale- up Initiative)에 의하면, 유럽의 많은 혁신적인 기업가들이 세계를 선도하는 기업이 될 기회를 제공하는 것이 EU의 목표이다. 이 계획에서는 EU가 기존에 제공 중인 기회들을 모아서 정리했고, 벤처 캐피털 투자, 파산법, 세금 등 새로운 지원에 관해 설명하고 있다. 

3) 법을 단순화하려는 EU의 노력 – 2018 연례 규제부담조사

EU 집행위원회는 EU 법 제정 혹은 개정 시 법의 목적은 달성하면서 불필요한 비용은 없애기 위해 노력한다. 이러한 목표는 EU 집행위원회, EU 의회, EU 이사회(법 개정 및 채택 시), EU 회원국(법 조항이동 및 집행 시)의 공동 책임이다. EU 법이 가능한 선에서 최대한 효율적이게 지속적인 노력이 이뤄지고 있으나, 그동안의 법 시행결과 사례와 시민, 기업, EU 회원국의 경험을 보면 항상 법이 최대로 효율적이진 않다. 이런 경우 현재 법 집행에 드는 비용을 축소해도 목표를 이룰 수 있거나, 법이 더 이

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상 최신 정보를 반영하지 않아 법 개정이 필요한 상황일 수 있다. 

REFIT는 지난 2018년에 이러한 이슈들과 관련된 의사결정의 중심이 되었다. 현행법을 평가하거나 개정할 때, EU 집행위원회는 이제 정책 목표는 이루면서 부담은 줄일 방법을 체계적으로 찾을 수 있다. 현 EU 집행위원회 아래, REFIT는 법을 단순화하는 내용의 발의안(initiatives) 150건을 제안했다. 2018 연례 규제부담조사에서는 법을 단순화하고 과잉규제를 피하며 규제부담을 줄이기 위한 EU의 노력에 대한 설문조사를 제공하며, 이 설문조사는 2018년의 주요 제안의 예시를 보여준다. 최근의 사례는 소기업이 법을 준수하는 데 필요한 비용을 연 561억 유로로 축소할 것으로 기대되는 현행 세금규칙 개정안이며, 이는 현재에 비해 18%가 감소한 금액이다. 

또한, EU 집행위원회는 REFIT 플랫폼을 통해 2018년에 31건의 권고(Recommendations)를 발행하였다. 2018년에 EU 집행위원회는 2020년 이후의 다년간 금융체제에 대한 일련의 제안을 제시했으며, 그 금융체제는 프로그램의 참여와 실행 절차를 단순화할 수 있을 것으로 기대된다.

나. REFIT 플랫폼과 작동 방식

연간 EU 집행위원회 업무 프로그램은 REFIT를 고려하여 수립되며, 각 프로그램은 새로운 제안을 담은 발의안(initiatives)과 기존 EU 법의 질적 검토 내용을 다뤄야 한다. 새로운 제안으로 인한 잠재적인 편익과 비용감축은 영향평가로, EU 법이 미치는 영향은 회고적 평가(retrospective evaluations)를 통해 확인하며, 이해 관계자의 의견은 협의를 통해 수렴한다. 

국가 당국, 시민 및 기타 이해 관계자는 REFIT 플랫폼을 통해 EU 법 

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개정에 참여할 수 있으며, 규제 및 행정 부담을 줄이는 방법을 제안할 수 있다. 이 제안은 REFIT 플랫폼과 EU 집행위원회가 검토한다. EU 법을 단순화하고 규제부담을 줄이는 것은 EU 집행위원회, EU 의회, EU 이사회, EU 회원국 및 기타 이해 관계자의 공동 책임이다. 

1) REFIT 플랫폼의 역할, 구조 및 작동 방식

REFIT 플랫폼은 2015년 5월 규제개선(better regulation) 커뮤니케이션에 의해 설립되었으며, 규제를 보다 효율적이고 효과적으로 만드는 동시에 규제부담은 줄이고 정책 목표는 훼손하지 않는 방안에 대해 EU 집행위원회에 조언하기 위해 설립되었다. REFIT의 역할은 시민, 기업, 공공기관의 이익을 위해 EU 법을 간소화하고 규제부담을 줄이는 프로세스를 지원하고, 시민과 이해당사자들의 제안을 반영하여 EU 집행위원회에 권고안을 제출하는 것이다. EU 집행위원회는 받은 권고안을 분석하여 향후 취할 후속 조치를 발표한다. 

REFIT 플랫폼은 정부 그룹과 이해 관계자 그룹으로 구성되며, 

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두 그룹은 본회의에서는 함께 모이지만 각 그룹끼리 만나기도 한다. 정부 그룹은 EU 회원국 대표 1명으로 이루어져 있지만, 이해 관계자 그룹은 기업, 사회적 파트너와 시민단체 대표 18명, 유럽 사회경제위원회와 지역위원회 대표 2명으로 구성되며 다양한 이해관계를 대변하도록 다양한 지역, 국가, 경력 분야에서 사람을 뽑는다. EU 집행위원회 부통령이 플랫폼 전체를 이끌고, 각 플랫폼 그룹은 규제감시위원회의 의장이 이끈다.

플랫폼 업무에서의 원칙은 투명성, 포괄성, 대응성이다. 투명성과 관련하여, REFIT 플랫폼의 업무는 투명하게 운영되어야 하고 전문가 그룹에 대한 EU 집행위원회의 일반규칙에 어긋나지 않아야 한다. 제안, 회의록, 업무서류는 모두 공개된다. 포괄성과 관련하여, 업무는 EU 집행위원회뿐만 아니라 이해 관계자와 플랫폼 구성원의 제안에 기초하여 수행되어야 한다. 또한, 특정 이슈의 경우 외부 전문가를 초청하여 관여하도록 할 수 있다. 대응성과 관련하여, 플랫폼은 수렴된 모든 제안에 대해 고려하고 답변해야 하며, 거절한 제안은 이유를 관련 이해 관계자에게 설명해야 한다. 

플랫폼 구성원의 업무는 수렴한 제안을 검토하여 EU 집행위원회에 권고안을 제출하는 것이다. 제안은 온라인 ‘부담 경감’(Lighten the load), 기타 방법(예: EU 집행위원회로 보낸 편지)을 통해 수렴하며 

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플랫폼 구성원도 제안할 수 있다. 모든 제안은 EU 집행위원회 사무총장 사무국(이하 사무국)이 플랫폼 구성원에게 전달한다. REFIT 플랫폼의 권한을 벗어난, 즉 REFIT와 관련 없는 제안은 거절당할 수 있는데, 이런 경우 EU 업무지원센터(Europe Direct)를 통해 제안자에게 그 이유를 설명하거나, 논의를 위해 특정 구성원을 부르는 EU 집행위원회 서비스를 통해 설명한다. REFIT 플랫폼과 관련이 있는 제안의 경우, 사무국이 플랫폼을 대신하여 플랫폼 제외기준으로 심사하고, 정책 분야별로 분류하여 이해 관계자 그룹에 전달한다. 

이해 관계자 그룹에는 모든 정책 분야를 아우르는 일반부문 보고자(reporters)와 특정 이슈에 특화된 보고자가 있다. 이들은 6개월 단위의 단계적 업무 프로그램을 수립하며, 어떤 정책과 관련된 제안을 먼저 다룰 것인지 정하기 위해서 프로그램에서 우선순위 정책 분야를 제시한다. 또한, 우선순위 정책 분야에서 우선순위의 순서를 매기고 이를 다른 구성원에게 공유한다. 이 과정에서 일부 제안은 플랫폼 제외기준에 의해 거절되며, 우선순위 정책 분야와 관련 없는 제안은 추후 필요할 때 사용할 수 있다. 

정부 그룹은 이해 관계자 그룹의 6개월 계획에 대해 통보받으며, 이를 토대로 추후 다룰 제안을 파악한다. 또한, 정부 그룹은 계획과 관련 없지만 향후 6개월 동안 플랫폼 의견(opinion)을 준비하고 싶은 제안을 선정한다. 한 건의 의견이 여러 제안을 반영하는 예도 있으므로, 한 번에 다룰 수 있는 최대 의견 수는 5개에서 15개다. 이해 관계자 그룹은 정부 그룹

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에서 확정한 6개월 업무 프로그램에 대해 통보받는다. 사무국은 플랫폼을 대신하여 두 그룹에 의해 채택되지 않은 제안을 제출한 사람들에게 그 이유를 설명한다. 

총괄 보고자(lead reporter)는 구성원 및 기타 경로를 통해 얻은 조언들을 정리하여 의견 초안을 작성하며, 이를 그룹에 공유한 뒤 완성한다. 이슈에 대한 논의에 참여하도록 외부 전문가를 초대할 수 있으며, 정부 그룹도 초대된다. 

REFIT 플랫폼(이해 관계자 그룹과 정부 그룹)은 의견을 채택한다. 의견은 만장일치 찬성을 받을 필요는 없으며 한 그룹만 찬성하는 의견이 채택될 수도 있다. 또 여러 종류의 견해가 한 의견에 포함될 수 있다. 채택된 REFIT 플랫폼 의견은 플랫폼 웹 사이트에 권고안(recommendations)으로 게시된다. 사무국은 플랫폼을 대신하여 채택된 의견의 제안자에게 해당 사실을 알린다. 

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출처: REFIT Platform<https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/flowchart.pdf>

[그림 18] REFIT 플랫폼 순서도 

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EU 집행위원회는 의견에 따라 발생할 행동(action) 유형 및 예상시점, 취해질 행동의 적절성 여부를 고려하여 모든 의견에 응답해야 한다. 플랫폼 의견에 대한 자세한 정보와 EU 집행위원회의 후속 조치에 대해서는 EU 집행위원회 업무 프로그램의 관련 항목이나 REFIT 현황판에서 확인할 수 있다. 

2) REFIT 플랫폼의 식품안전 관련 권고안

REFIT 플랫폼 구성원은 이해 관계자의 제안사항을 평가하며, 정책 목표를 훼손하지 않는 선에서 그 제안을 실현할 방법을 검토한다. EU 집행위원회는 플랫폼에서 권고한 사항은 모두 검토하는 것이 원칙이며, 이에 따른 후속 조치 계획을 공개해야 한다. 플랫폼의 권고안은 홈페이지에서 주제별로 확인할 수 있으며, 여기에서는 건강 및 식품안전에 대한 권고안만 소개한다. 

① 식품접촉물질에 대한 권고안

덴마크 비즈니스 포럼은 기존에 EU에서 합의된 대상(플라스틱, 재활용 플라스틱, 세라믹 등)뿐만 아니라 모든 식품접촉물질에 대해 관련 규정을 

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적용하자고 제안했다. 현재 몇몇 EU 회원국(예: 덴마크)은 모든 식품접촉물질에 관해 규정을 준수하고 있지만, 어떤 EU 회원국(예: 독일)은 특정 유형의 물질에 관해서만 규정을 준수하고 있어 관련 비용 및 무역관계에 불균형 문제가 존재하기 때문이다. 

이해 관계자 그룹 대부분은 이 제안이 불균형 문제를 해소하고 식품 접촉 재료로 인한 위해를 방지할 수 있으며, 규제부담으로 작용하지 않으리라 판단했다. 또한, 정부 그룹 대부분이 모든 식품접촉물질에 관해 규정 준수 선언을 적용하는 내용으로 EU 집행위원회가 유럽 공통 요구사항을 지정할 것을 권고했다. 

② 살아있는 동물과 제품 내 잔류물질에 대한 권고안

덴마크 비즈니스 포럼은 살아있는 동물 및 축산물 내 잔여 동물용 의약품과 기타 물질에 대한 지침을 현대화하기 위해 기존의 구체적인 샘플링 방법 대신 리스크 기반 샘플링 방법을 도입해야 한다고 제안했다. 또한, 현재 국가별로 사업체 검사비용 청구 여부가 다르므로, 모든 EU 회원국이 전체 검사비용에 해당하는 수수료를 징수해야 한다고 제안했다. 

몇몇 이해 관계자 그룹 구성원은 위 제안에 찬성했으며, 다른 구성원들은 관련 내용의 법률이 최근 채택되었다는 이유로 반대했다. 

정부 그룹 대부분은 EU 집행위원회가 리스크 기반 샘플링에 대한 시행법률을 채택해야 한다고 권고했다. 

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③ 전통적인 약초 약용 제품에 대한 지침(THMPD)에 대한 권고안

사업체 두 군데가 THMPD를 개정하여 건강 강조표시 규칙을 적용하고 THMP의 EU 시장 진입을 촉진해야 한다고 제안했다.

이해 관계자 그룹의 대부분은 영양 및 건강 강조표시 규정(EC) 1924/2006에 대한 REFIT 평가 결과가 대중에게 공개된 다음에 THMPD 개정에 대한 사항을 다뤄야 하며, 소비자의 안전과 보호를 저해하는 어떤 행동도 있어서는 안 된다는 의견을 냈다. 

여러 정부 그룹 구성원은 THMP를 단순화할 부분이 있다고 인정했으며, 소수의 구성원은 EU 집행위원회가 THMPD의 성과에 대한 증거를 수집할 것을 제안했다. 여러 EU 회원국은 THMPD의 성과에 대한 증거를 수집할 필요성이 있는지 결정하기 전에, (EC) 1924/2006에 대한 REFIT의 평가 결과를 기다릴 것을 제안했다. 

④ 사료 사업자에 관한 규칙에 대한 권고안

핀란드 상업연합은 사료위생규칙(FHR)에서 시장에 동물유래 제품을 유통한 소매업자에 대한 등록 요구사항을 삭제해야 한다고 제안했다.

이해 관계자 그룹은 제안에 반대했는데, 이미 EU 집행위원회가 제안자의 우려 사항에 관한 내용을 다루고 있으며, EU 집행위원회와 EU 회원국이 ‘사료 위생 요구사항을 규정하는 특정 조항의 구현에 관한 지침문서 

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규칙 183/2005’과 관련된 제안에 대해 논의 중이기 때문이다.

EU 회원국 대부분은 이해 관계자 그룹의 권고안에 동의했지만, 몇몇 회원국은 제안자의 제안에 동의하여, 특정 소매업자 등록 면제에 대해 EU 집행위원회와 논의했다. 

⑤ 다목적 사용/다중 유입경로 물질(Multiple use/Multiple source substances)인 염소산염에 대한 권고안

이 권고안에서는 이해 관계자 그룹의 한 구성원이 염소산염이 낮은 수준으로 검출되는 경우 법을 어떻게 적용할 것인가에 대해 제안한 내용을 다룬다. 염소산염은 하나 이상의 유입경로를 가지고 있는데, 현재 식품 및 사료의 농약 최대잔류허용량(MRL)에 대한 규칙 (EC) No 396/2005의 농약 잔류물질의 정의에서는 농약 및 그 대사산물, 반응생성물(reaction products)로부터 생성된 잔류물질만 다루고 있어 정의의 개정이 필요하며, 유입경로가 아직 알려지지 않은 경우 리스크 평가 및 유입경로 확인이 필요하다고 해당 구성원은 제안했다. 

이해 관계자 그룹은 현행법이 제안된 것처럼 영향평가를 하도록 개정될 경우, EU 집행위원회가 공중보건 및 식품안전에 대한 잠재적 영향을 평가해야 한다고 권고했다. 또한, EU 집행위원회가 ‘농약 잔류물질’에 대한 정의를 변경하고, 관련 법 체계 아래에서 다목적 사용 물질에 적합한 MLs/MRLs를 제안할 것을 권고했다. 

정부 그룹은 식품 및 마시는 물 내 염소 산물 잔류와 관련된 건강 및 식

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품안전 리스크가 존재하므로 염소산 물의 적절한 상한선이 정해져야 한다는 권고에 동의했다. 그러나, 문제의 복잡성을 고려하여, 이 문제는 철저한 평가가 이뤄져야 하며, EU 집행위원회는 2017/2018에 농약 관련 법 체계에 대해서도 평가를 수행해야 한다고 조언했다. 법체계를 개정할 필요성에 대한 논의는 평가가 끝난 이후에 가능하다. 

⑥ 강조표시 규정에 관한 권고안

이 권고안에서 REFIT 플랫폼은 영양 및 건강 강조표시에 관한 규칙(EC) 1924/2006에 대한 제안 2가지를 검토했다. 이해 관계자 그룹의 한 구성원은 건강 강조표시의 승인절차는 리스크 평가 중심으로 하되 더욱 간소화되고 투명해야 하며, 건강 강조표시는 소비자가 이해할 수 있어야 하고, EU 단일시장 내에서 영양 및 강조표시에 대한 해석에 일관성이 있어야 한다고 하였다. 또한, 산업체 1곳에서는 영양성분 프로 파일을 통해 규정한 현재 영양 및 건강 강조표시 허용기준이 소비자 건강이라는 본래 목적을 달성하지 못하며 중소기업에는 부담으로만 작용한다고 주장했다.

이해 관계자 그룹은 두 제안에 동의하였으며, 영양성분 프로 파일 관련해서는 2018에 나올 평가 결과를 기다리자고 제안하였다. 

정부 그룹 대부분도 두 제안에 대해 동의했다. 몇몇 회원국은 리스크 평가를 엄격하게 적용하고 오해의 소지가 있는 라벨 메시지로부터 소비자를 보호해야 하며, 일부 회원국의 식품 당국은 지역적 환경과 전통을 고려하여 적절한 표현을 찾음으로써 책임과 역할을 다해야 한다고 권고했다.

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⑦ 비건푸드에 관한 권고안

유럽 채식주의자 연합은 ‘완전채식주의자(vegan)’와 ‘채식주의자(vegetarian)’에 대한 정의가 필요하다고 제안했다. REFIT 플랫폼은 EU 집행위원회가 채식주의자나 완전채식주의자를 위한 식품 관련 기준에 관한 이행법률을 채택할 것을 권고했다.

⑧ 위생 프로그램에 관한 권고안

온라인 ‘부담 경감’(Lighten the load)를 통해 한 시민이 동물성 식품의 시장 출시승인 요구조항을 삭제해달라고 제안하였다. 

이해 관계자 그룹은 해당 제안에 동의하지 않았다. 동물성 식품을 출시하려는 식품 사업자가 시설에 대해 승인을 받는 것은 미생물 건강 리스크를 피하기 위해 유지되어야 하며, 이 승인은 국제 무역 측면에서 최소한의 요구조항이고 이 조항을 삭제하면 EU 수출이 위태로워질 것이라고 지적했다. 정부 그룹 또한 이해 관계자 그룹의 권고에 동의하였다. 

⑨ 이송 중 동물 보호에 관한 권고안

네덜란드 소매업조합(Detailhandel Nederland)은 운송 중 동물 보호

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에 관한 규칙 1/2005과 관련하여, 애완동물을 규칙 적용대상에서 제외하자고 제안했다. 

이해 관계자 그룹은 이 제안에 동의하지 않았다. 이해 관계자 그룹은 EU 집행위원회에 규칙의 범위 내에서 애완동물을 보호하라고 권고하고, EFSA에 개와 고양이의 이송 중 복지에 대한 적절한 평가 및 조언을 요청했다. 정부 그룹 구성원의 대다수도 네덜란드 소매업조합의 제안에 동의하지 않았으며 이해 관계자 그룹과 의견이 일치했다. 

⑩ 말과 동물(equidae) 식별방법

말 부문 협의회(Sectorraad Paarden)는 EU 규칙 2015/262의 말과 동물 식별방법과 관련하여, 말과 동물 여권에 상세한 그림과 사진이 불필요하니 해당 조항을 수정하자고 제안했다. 

이해 관계자 그룹은 식별 시 상세한 그림과 사진에 대한 요구사항을 삭제하자는 제안에 반대했으며, EU 규칙 2015/262를 개정할 필요성이 없다고 판단했다. 다수의 정부 그룹 구성원은 이해 관계자 그룹의 권고에 동의하였고, 소수의 구성원만이 말 부문 협의회의 제안에 동의했다. 

⑪ 비타민 및 미네랄에 관한 권고안

이해 관계자 그룹의 한 구성원은 식품 및 식품첨가물에의 비타민 및 미

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네랄 첨가에 대한 제안을 제출했다. 이해 관계자 그룹은 이 제안에 동의하여 EU 차원에서 식품 및 식품첨가물에 첨가되는 비타민 및 미네랄의 최대함량에 대한 접근방식을 일치시키자고 제안하였으며, EU 집행위원회에 비타민과 미네랄에 대한 EU의 최대함량을 설정할 것을 요청했다. 다수 정부 그룹 구성원은 이해 관계자 그룹의 권고를 지지했으며, EFSA 등을 통해 얻은 과학적 증거를 기반으로 최대한도를 설정할 필요성이 있다고 동의했다.

3) REFIT 플랫폼에서 진행 중인 식품안전 관련 업무

권고안으로 채택되기 전의 제안을 소개한다. 

① 양식 수생동물 및 그 제품의 TRACES 인증서에 관한 제안

한 시민은 바이러스성 출혈성패혈증(VHS) 및 전염성조혈기괴사증(IHN)에 감염되지 않은 양식장이 회원국 내에서 무역활동을 할 때 TRACES 인증서가 필요한데, TRACES 인증서보다는 무병(disease- free) 양식장 데이터베이스 구축을 통한 관리가 효율적일 것이라고 제안했다. 

현재 수생동물건강에 관한 유럽의 법령(Directive 2006 / 88 / EC 및 Regulation (EC) No 1251/2008)에 따르면, 특정 질병에 걸릴 수 있는 양식동물 및 그 제품은 건강 증명서를 갖춰야 한다.

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② 살생물제(biocidal products)에 관한 제안 

현재 살생물제 제품을 시장에 출시하기 전에 사업자는 먼저 활성 물질에 대한 EU 승인을 받은 다음, 활성 물질을 포함한 제품에 대해서 인증을 연합 혹은 EU 회원국으로부터 받아야 한다. 유럽화학산업협의회(European Chemical Industry Council)는 그 두 단계에서 데이터 평가가 반복적으로 이뤄지는 상황을 보완하기 위해 일괄처리 절차(a one-  stop- shop process)를 도입하자고 제안했다. 또한, 현재 특정 유형의 살생물제는 인증을 연합에서 받을 수 없는데, 유럽화학산업협의회는 이러한 유형까지 연합인증을 받을 수 있도록 하자고 제안했다. 

그리고 현재 살생물제에 대하여 구체적인 표시 요건이 설정되어 있는데, 유해물질로 분류되는 농도 이하로 물질이 첨가된 경우 표시를 면제하자고 제안하였다. 

③ 사료 사업자의 등록에 관한 제안

사료 위생에 관한 규칙(EC) No 183/2005에 의하면, 식용동물용 식물성 사료를 제조하는 소매업자는 사료사업장으로 등록해야 한다. 규제개선(Better Regulation)에 관한 핀란드 설문조사에 따라, 핀란드는 특정 사업자에 한해 사료사업장 등록 의무를 면제할 방안을 모색하고 있으며, 가정에서 기르는 식용동물을 위한 사료 및 자체소비를 목적으로 하는 사료를 다루는 소매업자는 규칙(EC) No 183/2005의 범위에서 면제해달라고 요청하였다. 

제3장 식품안전 법체계와 일반정책 190

④ 인체용 의약품에 관한 제안

규제개선(Better Regulation)에 관한 핀란드 설문조사 결과, 인체용 의약품에 관한 지침(2001/83/EC)을 동물용 의약품 제안서처럼 수정하여, 행정 부담을 줄이고 법안을 조화시키자는 제안이 있었다. 

다. REFIT 현황판 

출처: REFIT Platform<http://publications.europa.eu/webpub/com/refit- scoreboard/en/index.html>

REFIT 현황판(scoreboard)에서는 법 간소화를 위해 REFIT가 제시한 발의안(initiatives)의 현황을 확인할 수 있으며, 매년 EU 집행위원회가 온라인에 업데이트한다. REFIT 현황판에는 EU 집행위원회의 10가지 정책 우선순위별로 발의안이 정리되어 있는데, EU 집행위원회가 REFIT 플랫폼의 권고안을 어떻게 처리했는지, 어느 단계까지 처리했는

제3장 식품안전 법체계와 일반정책 191

지(현재 EU 집행위원회가 확인하고 있는지, 입법 진행 중인지, 혹은 입법완료 되었는지) 등을 확인할 수 있다. 

1) 우선순위 1 – 고용, 성장 및 투자

지속가능한 방식으로 고용, 성장 및 투자를 확대하는 것이 유럽 시민의 복지와 사업경쟁력을 향상하는 핵심요인이다. 이와 관련하여 EU 집행위원회는 REFIT을 통해 2015년부터 10건의 제안서를 작성하였으며, 그중 4건은 입법 절차를 진행 중이다. 또한, EU 집행위원회는 15개 분야에 대해 평가 중이다. 

제3장 식품안전 법체계와 일반정책 192

2) 우선순위 2 – 디지털 단일시장

디지털 시대에 적합한 EU 단일시장이 형성되면 연간 4,150억 유로의 이익과 수십만 개의 새로운 일자리가 창출될 수 있으며, EU 집행위원회는 2015년부터 REFIT을 통해 이와 관련된 8건의 제안을 하였으며, 그중 7건은 입법 진행 중이다.

제3장 식품안전 법체계와 일반정책 193

3) 우선순위 3 – 에너지연합 및 기후변화

유럽에너지연합은 안전하고 경제적이며 친환경적인 에너지를 확보하고, 현명하게 에너지를 사용하여 생태발자국(ecological footprint)을 줄이며, 새로운 일자리, 성장 및 투자를 촉진하고자 한다. EU 집행위원회는 이와 관련하여 2015년부터 REFIT을 통해 9건의 제안서를 제출하였으며, 그중 7건은 입법되길 기다리고 있고, 2건의 분야는 평가 중이다. 

4) 우선순위 4 -  내수시장

제3장 식품안전 법체계와 일반정책 194

단일시장 체제는 규제를 국가 차원에서 EU 차원으로 대체한다는 측면에서 기업에 직접적인 비용 절약 효과가 있다. 단일시장은 EU의 가장 훌륭한 자산 중의 하나로 볼 수 있으며, EU 경제를 탄탄하고 공정하게 만들고, 일자리, 성장 및 경쟁력을 창출한다. 

자본시장의 발전을 통해 기업, 특히 중소기업과 사회적 인프라 구축 사업으로의 자금을 확대하고, 근로자 이동성 향상을 통해 근로자가 본인을 필요로 하는 곳으로 자유롭게 자리를 옮길 수 있게 하며, 탈세 및 세금 사기방지를 통해 모든 사람에게 공평한 분배를 낳을 수 있을 것이다. 

이와 관련된 불필요한 비용을 제거하고 규칙을 효과적으로 만들기 위해서, EU 집행위원회는 2015년부터 REFIT를 통해 41건의 제안서를 제출했으며, 그중 26건은 입법 절차가 진행 중이다. 또한, 현재 EU 집행위원회는 제안서를 제출하기 위해 31개 분야에 대해 검토하고 있다.

제3장 식품안전 법체계와 일반정책 195

5) 우선순위 5 – 보다 강화되고 공정한 경제통화동맹(EMU)

EU 집행위원회는 보다 강화되고 공정한 경제통화동맹을 위해 노력하고 있으며, REFIT에 따른 발의안을 통해 재정 안정, 금융서비스, 사회문제 및 고용통계 관련 법률이 목적에 부합하고 가능한 한 단순하며 부담을 주지 않도록 함으로써 이러한 목표에 이바지하고 있다. 

EU 집행위원회는 2015년부터 REFIT을 통해 5건의 제안서를 제출하였으며, 그중 4건은 입법 진행 중이다. 

제3장 식품안전 법체계와 일반정책 196

<표 24> 우선순위 5 관련 REFIT 발의안 개요

6) 우선순위 6 – 세계화 가속을 위한 균형적, 진보적 무역정책

EU는 공정하고 개방적인 무역이 이뤄지는 글로벌 시스템을 구축하고자 시장 접근 장벽을 낮추고 법 준수를 위해 기업이 지출하는 비용을 낮추고 있다. 또한, 소비자에게 더 낮은 가격과 다양한 상품을 제공하고, 기업이 글로벌 기회를 최대한 활용하여 EU의 성장, 고용, 경쟁력 및 투자를 향상하도록 지원한다.

이와 관련하여 EU 집행위원회는 2015년부터 REFIT를 통해 총 3건의 제안서를 제출하였으며, 그중 1건이 입법 절차 중이다. 

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7) 우선순위 7 – 정의(justice)와 기본권

유럽의 정의(justice)는 국경 없이 통용되기 때문에 시민들은 대륙 전역에서 자신의 권리를 보장받을 수 있다. EU는 시민들이 유럽 어디에 있든지 관계없이 권리를 보장받고 안전하도록 노력한다. 이를 위해 EU 집행위원회는 2015년부터 REFIT를 통해 11건의 제안서를 제출하고, 그중 9건은 입법 진행 중이다. 또한, EU 집행위원회는 4개 분야를 제안서를 제출하기 리스크 평가 중이다. 

제3장 식품안전 법체계와 일반정책 198

8) 우선순위 8 -  이민

EU 집행위원회는 이민 정책을 수행할 때 내외부 정책을 결합하고, EU 기관을 최대한 활용하고, EU 회원국, EU 기관, 국제기구, 시민사회, 지방 당국 및 EU 밖의 국가 등 모든 행위자를 고려한다. 이와 관련하여 EU 집행위원회는 2015년부터 REFIT을 활용하여 총 13건의 제안서를 작성하였으며, 그중 12건이 입법 절차에 있다. 

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9) 우선순위 9 – 글로벌 행위자 강화

현재 우선순위 9에 대해서는 REFIT 발의안이 없다. 

10) 우선순위 10 – 민주주의의 변화

2. 적합도 검사의 도입배경 

EU 집행위원회는 스마트 규제 정책의 일환에서 현재 규제가 목적에 들어맞도록, 특정 정책 분야 관련 법률의 “적합도 검사”를 시작하였다. 시간이 지남에 따라 나타날 수 있는 과도한 부담, 중복, 격차, 불일치 및 더는 쓸모없는 조치들을 확인하기 위한 것이다.

이러한 움직임의 주요 목적은 특정 정책 분야와 관련된 EU 법률들이 목적에 부합하는지 평가하는 것이며, 평가를 위한 주요 도구는 정책 설계

제3장 식품안전 법체계와 일반정책 200

부터 구현, 모니터링, 평가 과정 전반에 걸쳐서 수집된 정보 및 이해 관계자 피드백이다. 

2010년 10월, 유럽 집행위원회는 규제의 과도한 부담, 중복, 격차, 불일치 및 이제는 쓸모없는 조치를 확인하기 위해 특정 영역에서 전체 법제를 검토하기 위한 적합도검사(Fitness check)를 시작하였으며, 푸드체인은 4가지 시범사업(pilot project) 중 하나로 지정되었다, 푸드체인이 선정된 이유는 유럽에서 식품은 사회경제적으로 중요하며 광범위한 EU 입법 체제에서 가장 조화를 잘 이룬 분야이기 때문이다. 이 시범사업은 2012년 말에 도입된 EU 집행위원회 규제 적합도 프로그램인 RIFIT의 토대를 제공하였다..

이와 관련된 EU 규제 적합도에 관한 커뮤니케이션에서는 ‘최소 비용으로 정책 목표를 달성하고, EU 법률만의 이익을 달성하며, 불필요한 규제적 부담을 제거하려는’ EU 집행위원회의 의지를 확인할 수 있다. 다른 유럽 기관 및 EU 회원국과의 긴밀한 협력하에 규제 적합도 및 성과 프로그램(REFIT) 과정을 통해서 EU 법률의 시행 및 집행, 규제 도구가 평가될 것이다. 또한, 커뮤니케이션은 적합도 검사의 목적을 명시하는 동시에 푸드체인 정책 영역에 대한 전반적인 평가에 기초하여 현 상황을 제시하고 있다. REFIT에서는 이 평가를 바탕으로 후속 조치에 대한 권고안을 제시하였다. 

제3장 식품안전 법체계와 일반정책 201

제3장 식품안전 법체계와 일반정책 202

3. EU 푸드체인의 범위

푸드체인이라는 용어는 직선적이라기보다는 광범위한 개념이다.

출처: Fitness check of the food chain. <http://ec.europa.eu/smart- regulation/evaluation/docs/st_17996_2013_en.pdf>

[그림 20] EU 푸드체인상 규제대상과 영향요소

제3장 식품안전 법체계와 일반정책 203

이는 최초생산(농업, 원재료)부터 식품 제조가공(예: 도축부터 즉석섭취식품까지 모두 포함), 유통 및 소매(슈퍼마켓, 농부 직거래 시장), 소비(시민, 소비자)까지의 모든 행위와 행위자를 포함한다.

반면, 식품 부문(food sector)이라는 용어는 더 좁은 용어로, 최초가공부터 최종 판매 시점까지의 주요 경제행위자에 국한된다. 따라서 주로 식음료 산업을 포함하며, 도소매업자, 무역 및 유통 업체까지 포함한다. 

가. 경제적 측면

EU 경제에서 농업을 포함한 식음료 부문은 중요한 역할을 한다. 2013년을 기준으로 EU 전체 인력의 5분의 1 이상인 4,800만 명에 대한 고용을 창출하고, EU 총 GDP의 거의 6%에 해당하는 751억 유로의 부가가치를 창출하였으며, 약 1,700만 개의 기업이 푸드체인 상에서 작동했다. 또한, 식음료 부문은 단일시장으로 인해 상당한 이익을 누렸는데, EU 회원국 간의 무역은 2004년부터 2013년까지 72%의 가치상승을 기록했으며 EU 식음료 생산의 약 20%를 차지했다.

식음료 제조 부문은 2008년 기준으로 EU 푸드체인 상 총 기업 수의 1.6%에 불과했지만, 총 부가가치의 26%를 차지했다. 또한, EU 경제에서 가장 큰 제조 부문으로써 제조업 부문의 총매출액의 16%에 해당하는 약 1조 유로의 매출액을 달성했다. 또한, EU 내 일자리 창출에서 중요한 역할을 하여, 총 고용의 15%를 차지하는 410만 명의 직원을 고용했다.

EU 회원국 간 경제적 연관성을 보면, 2011년 독일은 식음료 제조 부

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문에서 최대 인력(845,400명, EU 27개국의 17.9%)을 보유하고 있다. 스페인은 식음료 도매 부문(350,600명, 17.5%)과 특수 식음료 소매 부문(254,600명, 18%)에 최대 인력을 보유하고 있으며, 특수 식음료 소매 부문의 경우 스페인 총 식음료 소매업 종사자 중 3분의 1(37.9%)를 차지했다. 30%를 넘는 비율을 가진 회원국은 없었다. 

중소기업은 식음료 제조 기업의 99%를 차지하며, 매출의 49%, 전체 고용의 63%를 차지한다.  주요 식품 산업(육류 가공, 보존 및 생산, 어류, 갑각류, 연체동물의 가공 및 보존, 유제품 제조, 가축 사료 제조)의 총 기업 수 대비 중소기업의 수를 통해 이들 대부분이 소기업임을 알 수 있다. EU 회원국에서 식품 회사 1개 당 평균 직원 수는 15명으로 소기업 직원 수 기준을 상회 한다. 

EU는 세계적으로 가장 큰 식음료 수출/수입국이며, 총 연간 수출은 85억 유로이고 수입은 89억 유로이다. EU의 주요 수입 항목은 과일, 채소, 동물사료, 열대지방 식품, 포도주, 설탕, 담배이며, 주요 수출 항목은 주류, 동물성 식품, 사료 조제용 식품 및 흡연 제품이다. 수출 상대국은 미국, 러시아, 일본, 노르웨이, 캐나다, 스위스이며, 주요 수입 상대국은 브라질, 아르헨티나, 미국, 노르웨이, 중국이다.

2008년에 발생한 금융 및 경제 위기로 인해 그해 급격한 경기침체가 발생했고, 여러 식음료 제조에도 영향을 미쳤다. 그렇지만 EU의 식음료 생산량은 제조 평균보다 상대적으로 감소 폭이 작았는데, 제품 대부분이 

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기본 소비재였기 때문이다. 산업 생산량은 실제로 식품 제조 부문에서는 2008년부터 2011년까지 약 1.3% 증가했고, 직물은 동 기간 약 20%가 감소했다. 

식음료 제조 부문에서의 연구개발 투자는 일반적으로 타 산업에 비해 적어서 보통 EU 총 투자의 약 2.2%를 차지하고, EU 외 국가들에서는 2.1%를 차지한다. EU 내외 식음료 회사는 모두 비슷한 수준의 연구개발 투자를 유지하면서도 경제 위기를 어느 정도 견뎌내고 있다. EU는 7차 연구 기본체제 프로그램을 통해 소비자, 영양, 식품안전, 식품 제조, 푸드체인의 환경적 영향 등 식품 부문의 연구 및 개발을 지원하고 있으며, 중소기업 중심으로 약 5억 유로의 투자가 이뤄졌다. 또한, EU는 통합프로그램계획(Joint Programming Initiatives, JPIs)을 통해 회원국 간 협력을 증진하고 있다. 

2009년 EU 가계 지출의 21.5%는 식음료 및 케이터링 서비스로 나타났으며, 나라별로는 네덜란드 17.4%에서 루마니아 34.1%까지 다양했다. 2007년 이후 식품 지출 증가액은 가계 소비지출 총액과 비슷하였다. 

제3장 식품안전 법체계와 일반정책 206

EU 가계 총지출의 15% 이상이 주류 포함 식음료에 대한 지출이었다.

식품안전 관련 입법은 다양한 공중보건 문제를 반영해야 할 것이다. 예컨대, 사람의 생명을 위험에 빠뜨릴 수 있는 동물 질병, 특히 인축공통전염병로 인해 경제적 비용이 발생하는 문제가 있다. 1988년 영국에서 발생한 BSE 위기는 약 170명의 직접적인 희생자를 발생시키고 매년 8억 유로 이상의 무역 중단 결과를 초래했다. 또한, 2011년 대장균 사건과 같은 식중독은 50명 이상의 목숨을 앗아가고, 8억 유로로 추정되는 경제적 비용 및 약 2억 유로에 해당하는 EU 긴급 자원 지급을 발생시켰다. 또한, EU 조기 사망의 7가지 원인 중 6가지가 식습관 및 생활습관과 관련이 있으며, 지난 20년 동안 비만율이 두 배로 증가하여 현재 EU 회원국의 절반 이상이 과체중 또는 비만이라는 문제도 있다. 심각한 고도 비만의 경우 8~10살에 목숨을 잃고 건강 관련 지출이 25% 상승하기도 한다. 

나. 법적 측면

공급망의 모든 단계를 다루는 EU 법 및 정책 체계의 핵심목표는 EU 소비자들에게 안전하고, 영양가 있고, 고품질이며, 저렴한 식품을 공급하는 것이다.

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출처: Fitness check of the food chain. <http://ec.europa.eu/smart- regulation/evaluation/docs/st_17996_2013_en.pdf>

[그림 21] EU 푸드체인상 규제의 대상과 법

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출처: Fitness check of the food chain <https://ec.europa.eu/food/sites/food/files/safety/docs/fs_infograph_fitness- of- food- chain_en.pdf

[그림 22] 식품분야의 모든 행위자를 위한 법률의 주요 역할 

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식품 부문과 직접적인 연관이 있는 법체계 외에도, 푸드체인 내 모든 행위자는 다른 정책 분야와 관련된 법에도 관련되어 있다. 농업(DG AGRI), 그리고 그중에서도 특히 단일공동시장조직(Single Common Market Organisation, sCMO)과 관련이 있고, 그 외에도 내수시장 법률(DG MARKT), 합의나 규범 등의 국제적 의무(DG TRADE), 환경 보호 및 지속가능성(DG ENTR), 경쟁 및 경쟁이 선택과 혁신에 미치는 영향(DG COMP), 연구 및 혁신 어젠다(DG RTD, JRC)와 연관이 되어있다. 

EU의 규제체계는 영향평가, 이해 관계자 협의, 완전하고 일관된 집행과 같이 훌륭한 입법 원칙에 기초하고 있다. 식품 부문은 EU에서 가장 규제가 엄격한 부문 중 하나이며, EU 내에선 일관된 법률이 적용되고 있다. 이러한 EU의 기준 및 요구사항을 통해 소비자는 안전을 우선시하면서도 효율적이고 경쟁적이고 혁신적인 시장을 이용할 수 있다. 

EU 집행위원회의 각 법률은 거의 전적으로 DG SANTE의 권한이다. 이러한 체제의 설립은 EU 식품안전법 규칙을 통해 만들어졌으며, 식품안전법 규칙에서는 ‘사람의 삶과 건강보호’와 같은 일반적인 개념과 원칙, 그리고 사전예방 원칙을 정의하고 있다. 또한, 식품안전법 규칙은 EU 시민과 소비자에게 안전하고 건강한 식품을 제공하는데 관련된 모든 법률 및 정책을 위해 리스크 분석의 주요 역할을 제시했다. 

식품법은 과학에 기반한다. 일반식품법 규칙에 따라 과학적 의견(리스크 평가)를 제공할 의무가 있는 독립적인 기관인 EFSA가 설립되었고, EU 

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기관들이 EFSA의 과학적 의견을 토대로 법적인 조치(리스크 관리)를 하게 되었다. EFSA는 식품 및 사료 부문에서 물질, 제품, 강조표시의 승인을 받기 위한 서류에 대해 안전성 평가를 수행할 책임이 있으며, EU 인증체계의 근거가 될 과학적 의견을 제시한다. 또한, EFSA는 푸드체인의 안전 및 리스크 발생과 관련된 데이터의 수집 및 분석 업무, 위기 상황에서 집행위원회의 과학적 지원 업무 및 과학적 업무 결과를 전달하는 업무를 수행한다. 정책 설계 시 리스크 분석의 원칙을 세우는 과정을 단순하게 도식화하면 다음과 같다. 

리스크 분석의 원칙은 모든 정책 수단의 기초가 되며, 리스크 평가, 리스크 관리 및 리스크 커뮤니케이션이라는 세 가지 상호 연결된 구성요소로 이루어져 있다. 또한, 건강을 보호하기 위한 조치를 채택할 때 효과적이고 목적을 달성하는 조치를 선정하도록 도움을 주는 체계적인 방법론이기도 하다. 

법 외적인 조치도 푸드체인에 포함된다. 예컨대 EU 회원국 및 EU 집행위원회 서비스를 재통합시키는 임무를 수행하는 영양 및 신체 활동에 관

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한 고위급 그룹이 포함된다. 또한, EU 공동체의 식이, 신체 활동 및 건강에 관련된 행동을 하는 EU 플랫폼도 포함되는데, EU 플랫폼은 위원회장 휘하 사회경제적인 분야의 대표로 구성되어 있다. 더 나은 기능의 푸드체인을 위한 고위급 포럼의 경우 2010년과 2012년 사이에 식품 분야의 경쟁력을 향상하기 위한 주요 계획 로드맵을 시행했다. 

4. 푸드체인 정책 영역 및 스마트 규제

푸드체인 정책 및 법률은 EU 2020 전략의 목표인 스마트하고 지속가능하며 포괄적인 성장 달성에 상당히 이바지한다. 

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식품 부문은 세 가지 EU 2020의 주력 계획에 특히 많은 이바지한다. 첫째, EU 산업 정책이다. EU 집행위원회는 2020년까지 EU 산업 내 제조업의 비중을 16%에서 20%로 증가하는 계획을 세웠다. 식품 제조 부문은 제조 부문 중 고용 및 부가가치가 가장 높으므로 목표 달성의 견인역할을 할 것이다. 둘째, ‘자원이 효율적인 EU(A resource- efficient Europe)’이다. 이 계획은 건강하고 지속가능한 식품 생산 및 소비를 요구하며, 2020년까지 EU에서 처분되는 식용 가능한 식품폐기물의 양을 

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절반으로 줄이는 것 등을 목표로 한다. 셋째, ‘혁신 연합(Innovation Union)’이다. 이 계획은 호라이즌 2020 통합 연구 프로그램과 밀접한 연관이 있으며, 식품 부문 측면에서는 EU 혁신 파트너십(EIPs)을 통한 농업 생산성 및 지속가능성과 관련된 연구와 연관이 있다. 

푸드체인을 다루는 모든 정책에는 소비자 및 공중보건 문제가 관련되어 있다. 대표적인 사례는 공통농업정책(CAP)이다. 공통농업정책에서는 최초생산된 식품의 안전성이 상호준수사항으로 다뤄지며, 식품안전 및 동물건강복지와 관련된 13가지 법률에 금전적 지원이 이뤄지도록 한다. 농촌개발 프로그램에도 식품안전과 동물건강복지에 인센티브를 주는 농장에 투자하는 내용이 있다. 또 공적개입, 마케팅 표준, 품질보장 방침 및 학교 과일섭취 계획(SFS)와 같은 공동시장기구(CMO)의 다양한 조치도 관련되어 있다.

푸드체인 정책에는 스마트 규제의 원칙을 토대로 한 도구 및 접근법이 적용되었다. 첫째, EU 회원국의 담당기관과 식품 사업자의 행정적 부담을 줄인다. 둘째, 규제 준수 및 강화를 목적으로 법 폐지, 개정 또

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는 기존법 대체를 통해 규제 환경을 단순화한다. 셋째, ‘증거의 역부담(reverse burden of proof)’ 원칙을 적용하여 중소기업에 각별한 주의를 기울인다. 이에 따르면 소기업은 부담이 균형적이지 않으면 법적 제안의 범위에서 제외될 수 있다. 넷째, 사회경제적 영향에 대해 (정량) 평가한다. 푸드체인 상의 행위자의 원가경쟁력과 관련된 영향뿐만 아니라 공중보건 및 소비자 복지에 미치는 영향도 평가한다. 마지막으로, 정책 집행을 통해 얻은 증거를 기반으로 한 데이터 및 정보를 반영하여, 계획 재설계에 대해 구체적으로 조언하는 평가가 이뤄진다. 

가. 행정적 부담 완화

행정 부담을 완화하는 것은 관리 부담에 관한 고위급 그룹(Stoiber Group)이 선정한 우선순위으로 선정되었다. 이에 따라 영향평가에 표준 원가 모형과 행정 부담 계산기(Administrative Burden Calculator) 등이 사용되었다(예: 동물건강 규칙). 

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2009년 부문별 감축 계획 원안에서는 식품안전 정책 영역에서 11가지 조치가 제시되었으며,최근 EU 집행위원회의 최종 보고서에서는 식품안전 분야에서 이후 무엇이 달라졌는지에 대한 평가가 이뤄졌다. 또한, EU 수준에서 규제부담을 더 폭넓게 전반적으로 감축하고, 요구사항을 추가로 더 줄이기 위한 지속적인 노력에 관한 내용을 다루고 있다. 

나. 단순화

식품법은 지속적으로 단순화되고 있다. 기존 법률은 일련의 규칙이 각 법에 분산된 형태로 발전되어 왔다. 현재, 법은 EU 전역에 적용 가능한 방향으로 개정되고 있으며, 규정 준수 및 집행을 촉진하기 위해 간소화되고 명확해지고 있다. 이를 통해 EU 사업자에게 직접적인 혜택을 줌으로써 제3국에서 EU 규제모델을 홍보할 수 있게 되었다. 이와 관련된 변경사항은 모두 영향평가의 현재 및 미래의 법률 구조에 대한 개요표를 통해 확인할 수 있다. 

동식물건강, 식물 생식 관련 물질 및 공적통제와 관련된 단순화를 통해서만 약 75건의 법이 폐지되었으며, 이는 아직 존재하는 법에서 이뤄진 단순화는 포함하지 않는 건수이다. 

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다. 중소기업에 미친 영향

스마트 규제에 관한 커뮤니케이션 및 관련 문서에서는 2013년 EU 집행위원회 업무 프로그램 내에서 푸드체인과 관련하여 제시된 중소기업 우선순위 2가지에 관련된 사항을 다루고 있는데, 바로 식품 및 사료에 대한 공적통제와 위생 프로그램이다. 한편 중소기업에 가장 부담이 되는 법안 10가지에 대해 설문조사를 한 결과, 푸드체인에 관한 항목은 꼽히지 않았다. 그러나 관련 기관이 꼽은 부담이 발생할 소지가 있는 

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정책 분야에는 식품위생과 소비자를 위한 식품 정보가 모두 포함되어 있었다. 

EU 집행위원회는 EU 기업가네트워크(EEN)와 협력하여 영구 온라인 중소기업 피드백 데이터베이스와 임시 중소기업 패널을 통해, 법률을 테스트하고 피드백 받음으로써 중소기업과의 협의를 촉진하고 입증하고 있다. 식물 생식과 관련된 물질(PRM)에 관한 영향평가는 EEN의 조언을 통해 개발된, 분야 관련 질문지를 포함함으로써 그 배경에 대한 평가가 정교하게 이뤄질 수 있었다. 또한, 공적통제 계획(initiatives)에서는 중소기업의 비용 회복에 기여할 수 있는 잠재적 영향에 대해 다루었으며, EFSA 수수료 도입 가능성에 대한 일반식품법 규칙 개정이 그 예이다. 

또한, EU 집행위원회는 최근에 ‘중소기업을 위한 EU 법 준수를 통해 누적되는 효과의 비용’에 관한 연구를 시작했다. 이 연구에서는 식품 제조 혹은 식품 제조 분야의 중소기업에 영향을 미치는 모든 EU 법률에 관해 연구했다. 

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라. 사업자 및 관할 당국에 미치는 경제적 영향

사업자뿐만 아니라 회원국의 담당 당국에 대한 영향은 가능한 한 정량화된다. 정량화 결과를 통해 입법안에 특정 요소를 포함할지를 결정할 수 있다. 예를 들어, 식물건강 체제에 침입 외래종을 포함할 가능성이 검토되었는데, EU 집행위원회 환경 관련 부서의 별도 제안으로 최종적으론 포함되지 않았다. 

정량화 결과를 통해, 관련 대상이 자발적으로 어떤 행위를 수행하게 함으로써 문제를 해결하도록 하는 제안이 도출될 수 있다. 그 사례로 동물건강에 관한 규칙에서의 생물보안 조치를 들 수 있다. 영향평가 과정의 초기 단계에서 검토되던 조치 중 하나는 모든 EU 농장에서 최소한의 기준으로 생물보안 조치를 도입할 의무를 부과하는 것이었다. 이 조치를 통해 EU 회원국의 지역 상황에 맞게 적용할 수 있는 유연성을 확보될 것이라 기대되었으며, 조치에 대해서 EU 및 국가 수준에서의 가이드라인이 작성될 예정이었다. 

비용편익 분석결과, 모든 농장이 자체 생물보안 계획을 수립해야 한다는 사실을 고려했을 때 이 조치의 편익은 상대적으로 높은 수준의 생물 보안성을 확보하면서 동시에 동물 질병 확산 리스크가 감소한다는 것이다. 이때 농장이 지리적 위치에 따라 생물보안 리스크 수준이 다르므로, 적절한 생물 보안성 수준도 크게 다를 수 있다. 

한편 일부 분야에 상당한 비용과 관리적 부담을 부과하는 측면이 있었고, 특히 기존에 생물보안 조치나 자체적 계획이 없는 분야가 그러했다. 의무 부과에 따른 EU 전체의 행정 부담은 정확하게 추정하기 힘들지만, 각 계획을 평가하고 검증하는 데 평균 29시간이 소요된다고 계산하면, EU 전역의 농가 수가 731만 개일 때 총 2억천 2백만 시간(24,000년 

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이상)이 필요하다. 

일부 사업자는 이미 조치를 하고 있고 일부 사업자는 그렇지 않기 때문에, 사업자에게 필요한 비용은 평가하기가 더욱 어렵다. 계획의 초안 작성 및 실행에 드는 농가당 평균 비용을 12,750 유료로 보면, EU 농업 부문에 드는 총비용은 932억 유로다. 2008년 기준으로 EU 전체 농가의 생산가격에서의 총부가가치(GVA)는 1,900억 유로이며, 생물보안 계획을 도입하는 데 드는 예상 비용은 그 50%에 해당한다. 생물보안 계획이 총비용과 유사한 가치를 창출한다는 것을 입증하는 것은 극히 어려우며, 따라서 이 조치는 불균형을 초래할 가능성이 있다고 결론지을 수 있다. 

규제 강화 시 고려해야 할 또 다른 요소는 규정 위반 리스크이다. 생물보안 계획을 실행하는데 소요될 수 있는 비용이 막대하여 농가에서 규정을 준수하지 않을 확률이 높으며, 이로 인해 법의 목표와 EU에 대한 신뢰도가 훼손될 수 있다. 

따라서 결과적으로 EU 집행위원회는 농장이 자발적으로 조치하면 인센티브(통관 시 및 질병 발생 시 동물 이동 용이)를 주는 방식의 예방 도구를 도입했으며, 이 방식이 불균형이 덜한 것으로 보인다. 

EU 2020 주요 계획인 ‘세계화 시대의 산업 정책’은 EU의 튼튼하고 다양하며 경쟁적인 산업 기반을 보호하는 것을 목표로 한다. 모든 정책 제안은 산업 경쟁력에 대한 영향이 철저하고 명백하게 분석(경쟁력 검증, competitiveness proofing)되고, 그 분석에는 원가경쟁력, 혁신 역량 및 국제 경쟁력이 포함된다. 이는 기존 영향평가 가이드라인을 보완한다. 

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경쟁력 검증 사례로 푸드체인을 들 수 있다. 경쟁력 검증의 목적은 새로운 정책 제안이 기업의 경쟁력에 미칠 수 있는 영향을 파악하고, 가능한 경우 정량화하는 것이다. 식품 분야는 세 가지 관점을 확인한다. 첫째, 원가경쟁력이다. 생산요소(노동 및 자본) 비용을 포함한 사업 비용, 정책 제안의 직접적인 결과인 준수 비용을 고려해야 한다. 둘째, 혁신 능력이다. 신제품 출시에 드는 비용(인증)을 고려해도 더 많은, 혹은 소비자 기호를 더 잘 충족시키는 제품 및 서비스를 생산할 수 있는(혁신 경쟁력) 사업의 능력에 관한 것이다. 셋째, 국제 경쟁력이다. 국가 간 비교를 해도 혁신 및 원가경쟁력이 있는지 평가하는 것인데, 외부 시장에 접근하는 방법이 왜곡되지 않았는지, 수입 제도가 적절한지(국제 표준) 등을 통해 확인한다. 

일반적으로 영향을 평가할 때에는 정량적 증거가 활용되어야 한다. 정성적 검사를 기반으로 영향평가 보고서에 들어가는 최종 내용에 대해서는 4가지 간단한 분석이 필요하다. (1) 영향을 받는 부문, (2) 이들 부문에서 확인된 직접 및 간접적인 영향, (3) 영향의 크기, 시기 및 지속시간에 대한 정성적(정량적) 추정, (4) 영향이 실현될 확률. 

정성적 검사 결과에 대한 내부적(영향평가 운영 그룹) 및 외부적(비즈니스 협회 및 기타 이해 관계자) 자문이 이러한 분석에 도움이 될 수 있다. 경쟁력 검증 수행을 위해서 EU 집행위원회는 영향평가에서 표준 도구로 이용되는 내부지침을  개발했다. 

식품 부문의 최근 사례는 식품(자발적) 및 육류 원재료(의무적)의 원산지 표시 라벨에 대한 영향평가이다. 둘 다 경쟁력 검증에 대한 전용 부속

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서를 마련하여 검사 원칙을 반영했다. 

마. 공중보건 및 소비자 복지

전 정책에서의 공중 보건의 통합을 도모하는 도구는 건강영향평가(HIA)이며, 이는 DG SANTE를 포함한 EU 집행위원회의 지원으로, WHO의 건강시스템 및 정책을 위한 EU관측소(European Observatory for Health Systems and Policies of the World Health Organisation)에서 개발하였다. 정책 제안서를 계획할 때 HIA가 더 많이 적용되어야 할 것이다. 동시에, 비용효율 분석(CEA)과 같은 방법을 통해 비용과 결과를 양적 혹은 비금전적인 단위로 비교할 수 있으며, 질병으로 인한 비용과 인축공통감염병 및 식이성 질병으로 발생한 사회적 비용에 대해 정의할 수 있다. 

또한, 모든 정책 영역에서 소비자의 요구를 더 많이 반영하기 위한 노력이 이뤄지고 있다. 이러한 맥락에서 소비자가 어떻게 정보에 접근하고 해석하고 사용해야 정보에 입각한 선택을 할 수 있는지가 관심 있게 다뤄지고 있으며, 이를 위해 정보를 가장 잘 표현하는 방법이 고안되고 있다. 그러나 정보에 입각한 선택이 가능해지려면, 소비자의 문맹 감소율, 정보에 대한 욕구, 정보에 대한 반응이 함께 향상되어야 한다. 이를 위해선 실험적 평가를 포함한 소비자 행동의 경제적 모델을 통해 정책 옵션의 타당성과 적합성을 확인해야 한다.

마지막으로, DG SANTE의 목표는 충분하고, 저렴하며, 안전하고, 건

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강에 좋고, 품질이 좋은 식품 및 사료, 그리고 지속가능한 방법으로 생산된 건강한 동식물을 지속적으로 생산할 수 있도록 EU 식품정책의 일관된 접근방식을 제공하는 것이다. 동식물 생산과 푸드체인 상에서 문제 발생 시 이를 해결할 수 있는 시스템을 구축하기 위한 EU 연구 프로그램이 그 방법이 될 수 있다. 푸드체인 상의 모든 행위자에 대한 일관된 집행 및 준수, 푸드체인의 모든 이해 관계자를 위한 혁신, 시민과 소비자가 정보에 입각한 건강한 선택을 가능하게 하는 정보 또한 중요하게 다뤄져야 할 핵심 요소이다. 이 모든 것은 DG SANTE가 지원하거나 위임한 연구 및 활동을 통해 이뤄진다. 

바. 평가

정책 주기에 따라 푸드체인 내의 모든 주요 법안들은 체계적으로 평가된다. 푸드체인 법안을 설계하고 적용하는 부서가 평가를 최대한 잘 이용할 수 있도록, 평가는 몇 가지 요구사항에 따라 수행된다. 그 요구사항은 첫째, 평가가 필요한 법규는 중간/사후 평가의 대상이 되어야 한다는 것이다. 지출 예산이 5백만 유로를 초과하는 제안은 모두 평가 대상에 포함된다. 둘째, 정치 우선순위 및 운영상의 요구에 따른 경영 결정은 평가뿐만 아니라 외부 이해당사자와 관련된 활동으로도 이어질 수 있다는 것이며, 셋째, 영향평가를 포함한 중요하고 새로운 시도는 시작되기 전에 평가할 수 있어야 한다는 것이다. 

DG SANTE 내에서, ‘평가 우선’ 원칙에 따라 여러 요구사항이 최근 몇 

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년간 평가 목록에 포함되었다.

<표 31> 평가 우선 원칙에 따른 요구사항 평가 목록

5. 푸드체인 체계화(Mapping) 결과

푸드체인을 규제하는 법률은 광범위하다. 2002년 이후 ‘스마트 규제’ 원칙과 광범위한 EU 집행위원회의 전략(Europe 2020)에 근거해 푸드체인 규제와 관련된 규칙들이 상당히 개정되었다. 2013년 푸드체인 적합도 검사에서는 안전, 소비자 선택, 경쟁력, 혁신이라는 네 개의 광범위한 주제로 분류하여 정리했다. 이러한 분류는 상호 배타적이지 않으면서, 각 정책 분야의 주요 쟁점을 반영한다는 장점이 있다.

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가. 식품안전

‘소비자와 시민들에게 안전한 식품 제공’한다는 푸드체인 관련 법령의 핵심목표를 반영하여, 관련 정책들은 EU 시장에 있는 모든 제품의 물리적, 생물학적, 화학적 안전에 대해 보호한다. 단일시장에 진입하기 위한 기준 및 의무를 준수하고 시행하기 위해서는 상당한 노력이 필요하지만, 이를 통해 식품 사업자는 소비자 신뢰 및 법적 보호를 보장받고 궁극적으로 단일시장에서 성공할 수 있다. 

1) 위생 프로그램(Hygiene package)

EU 집행위원회는 2009년에 위생 프로그램의 실행에 대해 보고했으며, 중소기업에 대한 집중 강화, 법적 기틀의 명확화 및 간소화, 제3국 수입에 대한 접근성, 단일시장 내 공정경쟁 구조의 필요성을 권고했다. 식품 부문에서 활동하는 275,000개 기업 중 거의 99%가 중소기업이라는 것을 고려하면, 중소기업과 관련된 첫 번째 이슈는 매우 중요하다고 볼 수 있다. 

현행 EU 위생 법령에는 중소기업의 입장을 고려한 내용이 반영되어 있다. 이미 2010년에 EU 집행위원회는 관련 당국과 식품 사업자를 위한 ‘유연성 조항’(제외, 부분적용, 적용)에 대한 가이드라인을 수립했다. 중소기업에 대한 면제 조치는 직접 공급 및 소매와 같은 특정 요구사항을 

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적용하거나, 특정 활동을 완전히 배제하는 것 등이 있다. 보고 의무를 간소화하거나(예: HACCP 기반 절차의 기록문서), 가이드를 활용할 수도 있다.(EU 가이드, 국가 가이드, 이해 관계자 가이드). 또한, 위생 규정에서 전통적 특성이 있는 식품의 취급과 같은 특정 요구사항을 개정하거나 제외하기도 한다. EU 회원국들은 전통적 생산 방식을 지속적으로 사용하기 위한 내용, 지리적 제약을 받는 지역의 식품 사업 요구를 수용하는 내용, 건축물과 동선계획 및 시설설비에 대한 요구사항을 조정하는 내용을 위생 규정 요구사항에 적용할 수 있다. 

이 새로운 계획은 절차를 간소화하고 리스크 기반 접근을 강화함으로써 식품위생 및 안전을 향상하는 것을 목표로 한다. 예컨대 육류 검사 공무원에 관한 유연한 법을 적용할 것이고, 이는 통해 실제 리스크를 기반으로 자원을 사용할 수 있다. 

다른 목적은 공중보건을 위협하지 않으면서 무역을 촉진하기 위해 EU 규정을 조화시키는 것이다. 이 계획은 동물성, 비동물성 재료를 복합적으로 사용하여 만든 제품의 수입 조건이 더욱 공정한 리스크 기반으로 한 접근을 하게 한다. 

유연성 조항을 적용하는 절차의 간소화를 통해, EU 회원국은 유연성을 더욱 쉽고 빈번하게 적용할 수 있고, 식품 사업자는 관리 부담 및 규정 준수 비용을 줄일 수 있다. 

한편, DG SANTE가 이끄는 위원회는 중소기업에 대한 영향은 줄이고 유연성은 높이기 위해서 간소화된 리스크 기반 절차 및 중소기업 면제에 대한 영향평가를 시행했다. 

특정 회원국에서의 유연성 조항 적용에 관한 FVO 보고서의 후속 조치로, 해당 회원국의 관련 당국과 식품 사업자를 대상으로 활용 가능한 

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실행 옵션을 설명하기 위한 워크샵이 2013년에 개최됐다. 2014년에는 회원국 정부를 대상으로 BTSF(Better Training for Safer Food) 프로그램에서 유연성 조항의 올바른 적용에 대한 특별 교육을 진행했다. 

2) 농약(Plant protection products, PPP)

2002년에 EU 집행위원회는 살충제의 지속가능한 이용에 관한 전략을 채택하고, 2002~2005년 사이에 EU 회원국, EU 의회, NGO, 이해 관계자를 대상으로 회의 및 워크샵을 개최했다. 2008년에는 영향평가를 수행했고, 이해 관계자와 일반 대중들의 논의가 이루어졌다. 2009년엔 두 개의 지침을 폐지하는 새로운 농약 관련 규칙을 채택하여 2011년 시행했다. 

2009년 살충제에 대한 규칙의 주요 목적은 EU 전략의 세 가지 요소, 즉 제품의 시장 출시, 농약의 지속가능한 이용, 모니터링 및 보고를 행동조치에 적용하는 것이다. 농약 부문에서 EU 전략을 실현하고자, 농

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약을 보다 신중하고 지속 가능하며 투명하게 사용함으로써 인류의 건강 및 환경을 높은 수준으로 보호하는 것이 규칙의 목적이라고 볼 수 있다. 법적 인증, 농약의 상호 인정 및 비교 평가, 혁신 제품의 시장 접근성 향상, 효율적인 원료 사용을 위한 규칙을 수립하면서 내수시장 기능을 강화하는 것도 목적으로 한다. 이를 통해 EU 화학산업 부문의 경쟁력을 확보하고, 각 회원국의 농부들에게 농약 사용법 통일이라는 혜택을 제공하며, 데이터 보호 및 이웃의 농약사용 정보에 대한 투명성을 강화할 수 있다. 또한, 농약을 개발하기 위한 동물 실험의 반복적 수행을 방지하고, 리스크 평가자로서의 EFSA의 역할을 강화할 수 있다. 

이 규칙의 시행 이후에 EU는 특정 용도를 위한 제품의 개발 및 상업화 문제를 해결해야 했다. 농약은 소규모의 시장(소량 사용)에만 사용되며, 과일과 채소 분야에 활용된다. 상업적 이익이 크지 않기 때문에 투자가 많이 이뤄지지 않으며, 이로 인해 농약을 소량 사용하는 방법은 거의 개발되지 않고 결국 특정 농산물의 상업적 생산이 어려워졌다. EU는 이 분야에 대한 투자를 지원하기 위해 EU 예산으로 지원되는 조직 설립 등의 구체적인 방안을 검토하였다.

두 번째 문제는 회원국들의 시장에 농약을 출시하는 것에 대한 승인을 상호 인정하는 것이었다. 리스크 평가, 리스크 관리에 대한 회원국 간의 접근법이 서로 달라 상호 인정이 완벽하게 이뤄지지 않았다. 리스크 평가 가이드라인 수립을 담당하는 푸드체인 및 동물건강 상임위원회(Standing Committee of the Food Chain and Animal Health, SCoFCAH)의 전담 워킹 그룹이 이 문제를 검토했으며, BTSF는 회원국 당국 간의 훈련 및 경험 교류를 위한 워크샵을 개최하고 경제 부문의 이해 관계자를 관련 자문 그룹 회의에 초청하였다. 그 결과 EU 집행위원회는 구체적인 지침을 제시했다. 

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세 번째 쟁점은 2014년 1월 1일부터 시행된 지속가능한 사용 지침(Sustainable Use Directive, SUD)이며, 특히 통합해충관리(IPM)가 공통농업정책(CAP) 및 상호준수 시스템과 관련된 핵심 쟁점이다. 몇몇 회원국들은 국가 전략 수립에 어려움을 겪었으며 CAP 체제 안에서 의무 요구사항의 수준이 논의되었다. 

3) 식품접촉물질

2004년에 식품접촉물질 관련 일반규칙에 대한 첫 번째 단순화 활동은 두 개의 지침을 하나의 기본 규칙과 두 개의 시행규칙(재활용 플라스틱과 지능재료)으로 대체한 것이다. 2011년에 두 번째 간소화 활동을 통해 시행규칙(플라스틱 지침)이 개정되고 단일 규정으로의 전환이 이루어졌다. 해당 물질 및 특정 수입 규칙에 대한 일련의 가이드라인이 배포되었으며, 이 가이드라인에선 푸드체인의 사적/공적 행위자 관련 문제들을 다루며 질의·응답도 포함되어 있다. 

2012년에는 로드맵을 바탕으로 플라스틱 이외의 식품접촉물질 관련 규칙 개정이 이뤄졌다. 로드맵에 따르면 식품포장(플라스틱 이외의 물질)에서 비롯된 물질과 관련된 식품 공포는 EU 및 국가 수준에서 이들 물질에 사용된 재료에 대한 지식이 부족했기 때문으로 나타났다. 

2013년 당시 사용된 물질 상당수는 안전성 평가가 이뤄지지 않은 상황

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이었다. 국가 차원의 리스크 평가에 관한 EFSA의 보고서에 따르면 3,000가지 물질 사용이 국가 차원에서 규제되었지만, 이 중 320가지만이 적절한 리스크 평가를 받은 것으로 나타났다. 물질에 의해 야기된 리스크에 대한 지식 부족은 그 물질의 일부가 식품에서 검출됐을 때 과잉 회수를 초래하고, 식품 포장의 안전성에 대한 소비자의 신뢰를 떨어뜨렸다. 

당시 규칙은 평가할 기준 규격이 없어 집행성이 다소 떨어졌다. 자원의 제한 및 회원국들의 인식 부족은 시행상의 격차로 이어졌고, 제조사와 사용자 수준에서 리스크 평가 및 우수제조기준(GMP)을 완벽하게 적용하지 못함으로써 안전하지 않은 제품이 시장에 출시될 수 있었다. 

내수시장 기능에 대한 한계도 관찰되었다. 안전 기준이 설정되지 않아 물질의 안전성을 소비자에게 증명하는 것이 어려웠다. 나라 간에 비슷한 제한이 없었고 안전을 평가하는 방법이 국가별로 달랐기 때문에 산업체 수준에서 점점 더 많은 인증 및 인정 제도가 만들어져야 했다. 회원국 간에 국가 규정이 서로 달라 제3국의 업자가 EU 전체의 식품접촉물질 안전성에 관한 의무 규정이 없는 것으로 오해할 수 있었다.

따라서, 단일시장의 기능을 향상하고 단순화하기 위해 법률의 체계적으로 개정되었다. 여러 국가 인증제도를 단일화된 EU 신청 및 승인으로의 대체를 통해, 업계의 행정 부담은 줄어들고 플라스틱 물질 마케팅에 대한 법적 확실성을 확보했으며, EU 전체에서 높은 수준의 소비자 보호를 보장하게 되었다. EU 차원의 특별한 조치가 없는 물질에 대해서는 영향평가와 외부 연구에 의한 추가 조항의 필요성이 조사되었다.

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4) 식품 개선 물질 프로그램(Food Improvement Agent package)

2008년에 EU 의회와 EU 이사회는 여러 영향평가에 근거하여 식품 개선 물질에 대한 프로그램을 채택했다. 이 프로그램은 식품첨가물, 식품 효소 및 향료에 관한 규정이며, 각각의 분야뿐만 아니라 세 개의 관련 분야에서의 일관성을 높였다. 네 번째 규정을 추가하여 물질의 평가 및 승인을 위한 단일 공통 승인절차를 설정하였다. 

식품첨가물 규정의 주요 개선사항은 원칙과 승인을 위한 수단을 하나로 통일하여 기존 법령을 간소화한 것이다. 또한, 승인된 식품첨가물 목록을 업데이트하는 권한을 집행위원회에 부여했다(comitology 도입). 이를 통해 신제품을 단일시장에 내놓는 절차가 쉬워지고 혁신을 촉진할 수 있었다. 식품에 따라 사용 가능한 첨가물의 EU 목록은 온라인에서 확인할 수 있다. 

식품 효소의 경우, 새로운 EU 규칙의 목적은 모든 식품 효소의 허가 및 사용의 완전한 조화이며, 식품 향료의 경우, 현행법을 현대화하고 기술 및 과학 발전에 들어맞게 함으로써 명확한 평가 및 승인 요구사항을 수립했다. 

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마지막으로 세 가지 부문 규정(마감기한 전 신청서 처리, EFSA에 의한 평가, 위원회의 후속 리스크 관리 결정)의 절차적 측면이 단일 규정으로 합쳐졌다. 이렇게 함으로써 공통 영역에서 일관성이 향상되고 절차가 빨라질 수 있다.

EU의 식품첨가물 목록은 산업에 적용한 결과와 EFSA의 조언을 고려하여 2011년 11월 이후로 14회 업데이트되었으며, 이는 식품첨가물에 관한 EU 법령이 소비자 안전성을 보호하고 내부시장의 기능을 효율화시키는 데 유용한 수단이라는 것을 입증한다. 

나. 소비자 선택 

EU는 소비자가 정보에 입각한 선택을 할 수 있도록 정책과 법률에 소비자의 기대와 인식을 반영한다. 준수 비용이 필요한 경우, 정책을 통해 높은 수준의 소비자 선택과 복지를 보장한다. 

1) 소비자를 위한 식품 정보

식품표시 정책의 효율성을 재평가하고 소비자 요구 및 기대를 파악하며 산업체 대상의 제약을 검토하기 위해, 2003년에 DG SANTE는 식품표시에 대한 평가를 시작했다. 표시제의 전략적 목표에 중점을 두고 종합문서를 바탕으로 2006년 초에 공개 논의가 이루어졌고, 2006~2007년에는 회원국 정부뿐만 아니라 푸드체인 및 농식물건강 자문 그룹(Advisory Group on the Food Chain and Animal and Plant Health), EU 소비자 자문 그룹(European Consumer Consultative 

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Group, ECCG), 고위 공무원의 소비자 정책 네트워크(Consumer Policy Network of senior officials) 및 건강 정책 포럼(Health Policy Forum)을 포함한 여러 전문가 워킹 그룹 회의에서 논의가 진행됐다. 2005년에는 표시에 대한 소비자 태도를 평가하기 위해 표시의 질적 연구가 수행되었다. 이 연구는 특히 행정 부담 경감 및 수반되는 경제적 효과에 중점을 두는 것을 포함하여 영향평가의 기초를 제공했다. 

이에 따라 2011년에 제정된 소비자 대상 식품 정보제공에 관한 EU 규칙(No)1169/2011은 필수 영양정보, 가독성 향상(최소 글자 크기), 신선육 원산지 표시 의무, 자발적 원산지 표시 강화, 식당 및 카페에서 판매되는 식품을 포함한 알레르기 표시 강조 규칙을 도입함으로써 기존의 식품표시 규칙에 많은 변화를 가져왔다. 이 규정은 2016년 12월부터 요구된 영양정보를 제외하고는, 2014년 12월부터 완전히 적용되었다.

EU 규칙 (No) 1169/2011 재정 시의 주요 과제는 행정 부담을 줄임으로써 경쟁력을 향상하고, 소비자 보호를 침해하지 않으면서 식품표시 제도를 능률화 및 간소화하는 것이었다. 이전 규칙에 대한 평가보고서에 의하면, 이전의 규칙은 복잡하면서도 문제를 완벽하게 보완하지 못했다. 따라서 EU 규칙 (No) 1169/2011에서는 다양하고 수평적인 표시 관련 규칙을 재구성하고 법적 체계를 간소화하며, 시행 및 준수의 특정 요구사항

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을 현대화하고 실제 이행을 명확히 하고자 했다. 이는 기존의 두 가지 지침(식품표시와 영양표시)을 폐지하고 하나의 규정으로 통합함으로써 달성되었다. 

그러나 새로운 법령의 도입과 표시의 적용 범위 및 복잡성을 고려할 때, 푸드체인 내의 회원국과 식품 사업자는 새로이 법을 준수해야 한다는 부담이 생겼다. 따라서 FIC(Food Information to Consumers) 규정의 후속 조치로, 자문 그룹의 회의가 EU 회원국 및 일관된 집행을 위한 부문과 함께 진행되었다. 또한, 국가 당국과 푸드체인 내의 행위자를 돕기 위해 EU 회원국의 모든 언어로 된 질의응답집이 발간되었다. 이 질의응답집은 새로운 문제를 다루기 위해 정기적으로 업데이트하게 되어있다. 

필수 표시 요구사항이 각기 다르면, 사업자는 EU 전역에서 가장 합리적인 가격의 원료를 자유롭게 구매할 수 없고 규모의 경제를 실현하기 힘들다. 기존의 EU 규정 체제는 특정 이유가 있다면 국가 차원에서 추가로 의무 표시 요구사항을 도입할 수 있도록 했다. 모든 사람이 접근할 수 있는 표시 규칙을 만들기 위해, EU와 국가의 표시 요구사항을 통일하고 그 실행성을 평가하는 연구가 시작되었다.

FIC 규칙에는 원산지 표시에 관한 두 가지 쟁점 사항이 있었는데, 바로 모든 식품의 자율적 원산지 표시와 신선육 및 원료용 고기의 원산지 의무 표시이다. 따라서 첫째, 모든 식품에 대한 자율적 원산지 표시와 관련하여 2013년 말에 영향평가 절차가 시작되었다. 이 활동은 외부 연구로 뒷받침되었으며, 이 연구는 중소기업에 대한 여러 정책의 영향을 평가하는 것이 목적이었다. 둘째, 육류 및 원료용 고기의 원산지 의무 표시와 관련된 조치의 필요성과 실행성을 검토한 보고서가 2013년 12월 채택되었다. 이로 인해 자발적 표시에 관한 외부 연구들이 수행될 수 있었으며, 그와 동시에 향후 식품 정보에 관한 시행규칙의 맥락에서 소비자 행동의 데

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이터 및 정보를 수집하고 평가하는 주요 연구가 시작되었다.

2006년 말, '영양 및 건강 강조표시'에 관한 규정(Regulation 1924/2006)이 채택되었다. 이 규정은 '저지방', '고식이섬유', '혈중 콜레스테롤 감소' 등의 용어를 사용하기 위한 EU 규칙들을 다룬 것으로, 강조표시가 명확하고 정확하며 과학적 근거에 기초하도록 했다. 또한, 식품 부문의 공정한 경쟁을 보장하고 혁신을 보호하며, 식품 회사가 EU 전역에서 같은 강조표시를 사용할 수 있도록 함으로써 식품의 자유로운 유통을 촉진하였다. 

강조표시의 투명성을 보장하기 위한 가이드라인이 만들어졌으며, 허가된 강조표시 목록 데이터베이스 및 공공 웹 사이트가 마련되어 전 세계에서 많이 접속하고 있다. 또한, 건강 강조표시에 대한 후속 조치로서 FIC 규정에 포함된 영양소 프로필 문제가 고려되었다.

2) 특수용도 식품(특정 그룹을 위한 식품)에 대한 법률 개정

특수용도 식품은 특정 영양 요구를 가진 특정 집단의 사람들을 대상으로 하므로 일반 대중을 위한 '정상' 식품과는 다르게 정의된다. 2007년 DG SANTE는 특정 영양 섭취를 위한 식품(특수용도식품)의 기본지침 적용 과정에서의 EU 회원국의 경험에 관한 EU 집행위원회 보고서를 작성하기 위한 논의를 시작했다. 또한, 2007년부터 2009년까지 EU 회원국이 포함된 워킹그룹을 운영하여 EU 집행위원회 보고서 초안에 대해 논의하고 법 개정의 필요성을 검토했다. 또한, EU 회원국들에 집행 과정에서

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의 경험에 대해 질문하고, 문제를 확인하기 위한 설문지를 보냈다. 이 두 보고서는 2008년 6월에 출판되었다. 

2008년에 시작된 영향평가는 정책의 경제적, 사회적, 환경적 영향에 관한 외부 연구로 뒷받침되었고, 경제와 광범위한 사회 영향에 대한 사전 평가를 제공했다. 회의체는 특수용도 식품 산업체(IDACE)와 EU소비자자문그룹(ECCG)으로 조직되었고, 영향평가는 2010년 말에 완료되었다. 

이에 따라 2011년 6월에 집행위원회는 특수용도 식품에 적용되는 새로운 입법안을 채택했다. EU 의회, 이사회, 집행위원회는 2012년 11월에 새로운 규칙에 동의했고, 새로운 조문은 2013년 6월 12일에 채택되었다. 

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2011년 입법안이 새롭게 채택되기 전의 기존지침은 1977년으로 거슬러 올라가 '특정 영양 섭취를 위한 식품'이라는 광의의 개념을 기반으로 했다. 논의, 보고서 및 영향평가에서는 이 개념이 너무 오래되어 회원국 간의 불균등한 해석 및 집행을 야기함으로써 내수시장의 무역 왜곡을 초래한다고 분석했다. 현재 시장에는 특정 소집단을 대상으로 한 ‘정상’ 식품들이 점차 많아지고 있고, 이러한 ‘정상’ 식품을 위한 특별한 조치들이 수립됨에 따라, '특정 영양 섭취를 위한 식품' 개념을 유지할 필요성에 대해 의문이 제기되었다. 

또한, 식품을 정상식품, 특수용도 식품으로 분류함으로써 여러 가지 문제가 생겼는데, 정상식품 및 특수용도 식품에 적용하는 요구사항이 서로 달라 사업자에게 법적 불확실성, 불공정한 경쟁 조건, 내수시장 내 소비자 보호 수준의 불균형 등의 문제가 발생했다.

따라서 EU 집행위원회는 제안서 및 후속 조치를 통해 특정 영양 섭취를 위한 식품의 개념을 폐지하고, 일부 특정 취약 집단에 필요한 몇몇 식품 유형에 대한 기본 규칙을 수립했다. 이 제안서에서는 기존의 서로 다른 목록들을 통합하면서, 추후 추가될 수 있는 특정 식품 유형에 대한 EU의 목록을 만들 것을 제안했다.

제안서 및 후속 조치는 취약 집단을 보호하는 데 필요한 경우에만 제품에 대한 특별 규칙을 유지함으로써 더 나은 규제를 하고자 하였다. 또한, 식품에 추가될 수 있는 여러 가지 물질 목록을 합쳐 불필요하거나 모순되는 규칙을 제거함으로써 현행법을 간소화하였다. 

이와 관련하여, 2013년 푸드체인 관련 법률에 대한 적합도 검사 결과 보고서에서 추가로 이뤄져야 할/이뤄질 3가지 사항을 제시했다. 첫

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째, 기본 규칙을 이용하여, 4가지 식품 카테고리(유아용 조제식, 가공 시리얼 및 이유식, 특수 의료용 식품, 체중조절용 식사 대체품)를 위한 특별 규칙이 채택되어야 하며, 현행 법규를 업데이트하고 최근 과학 발전 및 새로운 요구사항을 고려하여 개정되어야 한다. 

또한, '글루텐 프리'와 '초저 글루텐 함유' 문구 사용에 관한 규칙은 소비자 대상 식품 정보제공에 관한 규정으로 옮겨질 것이다. 같은 규정하에서 집행위원회는 유당이 없다는 문구를 사용하는 규칙을 수립했다. 이러한 조치를 채택하기 위해 회원국의 전문가와 현장의 전문가들이 함께 협의할 예정이다. 공동 의원은 위임된 조치를 조사할 권리가 있다. 

마지막으로 집행위원회는 규정에 포함되지 않는 두 가지 식품 유형('성장 우유(growing up milk)'와 스포츠맨을 위한 식품)에 대한 특정규칙을 제안할 필요가 있는지 평가하는 두 가지 보고서를 채택해야 한다. 보고서 초안을 작성하는 과정에서 EFSA는 자문을 구하고, 이런 제품들 일부를 위해 시장 상황을 반영한 외부 연구 수행을 고려해야 한다. 관련 이해 관계자의 자문을 구하고 국제 수준의 발전(예: Codex Alimentarius)이 고려되어야 한다.

3) 동물복지

2012년에, 동물 보호 및 복지를 위한 2012~2015년 EU 전략에 관한 커뮤니케이션에서 EU 집행위원회는 동물복지 법안의 전면 개정 필요성을 검토할 것이라고 밝혔다. 2012년 7월 EU 의회는 지지를 표명하였

제3장 식품안전 법체계와 일반정책 239

다. 

2010년에 EU의 동물복지 정책에 대한 외부평가를 한 결과, 동물복지에 관한 EU 법령이 부족하다는 점이 주요 문제로 파악되었다. EU 동물복지 법령은 너무 규범적이어서 식품 사업자가 경제적으로 실행 가능한 방법으로는 법에서 명시하는 동물복지 결과를 얻을 수 없었다. 요구사항 준수를 질적으로 평가하는 방법론이 부재하다는 것도 문제였는데, 국가나 지역 당국에서 광범위한 해석을 할 수 있기 때문이다. 결과적으로 이 법의 목표는 EU 회원국 정부의 법 집행에서도, 식품 사업자의 준수에서도 완전히 달성될 수 없었다. 

또 다른 문제는 앞장서서 바람직한 동물복지 실천방법을 개발하거나 법정 기한을 예측한 농부들에게 주어지는 보상이 부족하다는 것이다. 이에 대한 적절한 방안은 공통 농업 정책(CAP)의 농촌개발 프로그램에서 참고할 수 있었다. 

동물 보호와 복지를 위한 2012~2015년 EU 전략에서 이미 지적한 바와 같이, 동물복지 원칙을 조화시키고 법의 시행을 단순하고 적절하게 할 필요가 대두하였다. EU 집행위원회는 행정 부담을 줄이고 EU 식품 산업의 경쟁력을 강화할 수 있도록 단순화된 법령체계 도입을 고려했으며, 이 법안은 2015년 영향평가 대상이었다.

다. 경쟁력

EU 집행위원회는 동물건강, 식물건강, 식물 생식물질 및 공적통제에 

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관련된 입법안을 2013년 5월 6일 채택했다. EU 재정 지출 프로그램 관리의 단순화, 능률화, 및 개선에 관한 추가 제안이 이후 단계에서 이루어졌다.

전체 입법안의 목적은 높은 수준의 식품 및 사료 안전성을 보장하기 위해 현행법을 강화하고 현대화하며 간소화하는 것이다. 영향평가는 간소화, 행정 부담 경감, 중소기업 등에 대한 경제적 영향에 초점을 맞춰 진행됐다. 추가로 사료 제도 및 동물 부산물(사람 소비용 외)이 검토되었다.

1) 동물건강

이해 관계자 간의 광범위한 논의를 포함하여, 1995~2004년간의 지역사회 동물건강 정책(Community Animal Health Policy, CAHP)에 대한 종합적인 평가가 2005~2006년에 이루어졌다. 그 결과를 바탕으로 동물건강에 관해 ‘예방이 치료보다 낫다’는 전략(2007)과 실행 계획(2008)이 개발되었다. 2009년~2010년에 걸친 두 개의 대규모 이해 관계자 협의(회원국, 동물건강 분야 및 일반 대중 포함)를 통해 영향평가가 시작됐다. 영향평가 이사회의 견해를 포함한 최종 영향평가가 2013년 

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5월 6일 채택된 입법안과 함께 발표되었다. 

기존의 EU 동물건강 정책은 법적 조치의 개수가 너무 많아 복잡하며(약 400개의 위원회 조치에 기초한 40개 이상의 의회와 이사회 조치가 있다), 전염병 예방 및 퇴치에 있어 동물 보호자와 이해 관계자들의 책임이 항상 명확하지도 않다. 

CAHP 평가를 통해, 동물 질병 정책 조치 분류 및 우선순위 선정에서의 목적성 부족, 가능한 가장 효율적인 방법으로 작동하지 않는 다양한 감시 시스템 및 동물 질병 감시와 이에 대한 협력 부족, 국제 표준과의 조화 부족, 최근 생겨나고 재발하는 이국 질병에 대한 장기적 관점 부족이라는 문제점이 밝혀졌다. 일단 질병이 발생하면 질병 퇴치가 급하고 예방에는 초점을 맞추기 어렵다. EU는 긴급조치와 계획된 질병 예방 및 통제 조치를 위해서 회원국에 공동 재정지원을 하는데, 대규모 질병 발생은 예산 계획에 불확실성을 야기하며 발생 시 당장 시급한 불을 끄느라 예방에는 주의를 기울일 수 없게 된다.

이를 개선하기 위해 동물건강에 대한 규제체제가 다음과 같은 목적을 가지고 구성되었다. 서로 연관된 정책 조치(예: EU 내 무역, 수입, 동물 질병 관리)로 구성된 기존 법은 단일하고 포괄적인 규정 체계로 대체한다. 이를 통해 서로 다른 주체 및 이해 관계자가 권리와 의무를 쉽게 이해하게 하고, 행정 부담을 줄일 뿐만 아니라, 경제적 손실을 주는 동물 질병 발생을 감소시킴으로써, EU 가축 분야의 경쟁력과 지속가능성을 향상할 수 있다. 또한, 이 체제가 가능한 한 UN 식품 표준 설정 기구인 OIE와 CODEX 같은 국제 권고, 표준 및 지침을 받아들임으로써, 동물과 동물성 식품(육류, 우유 등)의 국제 무역을 위해 간소화된 절차를 제공하고 무역 

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분쟁도 줄일 수 있다. 또 다른 중요한 목표는 보다 일관되게 규정을 통합하고 다양한 전자 정보 시스템 및 데이터베이스 간의 협력이 이루어지는 것이며, 이는 질병 통보, 무역 인증, 동물 식별 및 등록에 대한 관리 부담을 줄이기 위한 것이다. 

EU 집행위원회 제안은 통상적인 입법 절차의 적용을 받았으며, EU 의회와 EU 이사회에 전달되었다. AHL는 경제적 경쟁력을 유지하면서, 동물의 질병을 더 줄이는 데 필요한 포괄적인 원칙 및 목표를 명확하게 제시했다. 

다른 한편으로, 특정 질병 관리조치, 특정 종의 식별 및 등록 규정 또는 특정 종 또는 그 사용의 EU 내 이동에 대한 특정 조치방법과 같은 세부조항은 후속 위임 또는 이행조치를 통해 처리되었다. 이러한 변경사항은 집행위원회의 자체 검사 보고서 및 회원국의 담당기관이 제공하는 자료를 통해 확인할 수 있다.

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2) 식물건강

EU 식물건강 제도의 평가(2009- 2010)을 통해, EU 농업, 임업, 경관 및 공공 및 사유지를 보다 원활하게 보호하도록 제도를 강화할 필요성과, 민간 부문과의 협력 관계 발전 및 관리 부담 최소화를 통해 제도를 현대화할 필요성이 대두하였다. 그 후 시작된 영향평가 운동은 투명한 기본 규칙을 확립하고, 연계된 법률사항(예: 식물 생식물질 및 공적통제)을 간소화하는 데 중점을 두었다. 2011년 개정된 계획의 경제적 영향에 초점을 둔 영향평가에 관한 지원 연구(support study)가 완료되었으며, 입법안은 2013년 5월 6일에 채택된 패키지 일부로 발표되었다. 

평가와 정기적인 이해 관계자 협의 과정에서 제기된 주요 쟁점은 중요한 리스크 목표설정(우선순위 설정)과 중요한 리스크를 해결할 수 있는 공동 EU 행동조치이다. 입법의 복잡성을 고려할 때, 법적 텍스트가 단순화되고 및 투명성이 향상되어야 할 필요성이 있다. 

EU 집행위원회는 평가의 권고에 따라 EU 식물건강 제도를 강화 및 현대화했으며, 기존 7개의 개별 지침을 폐지하고 하나의 단일 규정으로 대체하였다.

EU 집행위원회는 감시 및 방역 규칙을 조화시킴으로써 제3국의 새로운 유해 생물의 유입을 방지하는 것 외에도, 식물 여권(plant passport) 발급에 대한 권한이 있는 전문사업자에게로 그 책임을 이행할 것을 제안했다. 이를 통해 해당 식품 사업자는 인증 절차와 이에 따른 이력추적 및 

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정보제공 의무를 일반적인 사업 관행에 완전히 통합할 수 있으며, 이는 관리 부담에 긍정적인 영향을 줄 수 있다. 

이해 관계자 및 회원국과의 광범위한 협의 과정 중 민간에서 식물건강에 대한 더 많은 책임(예: 건전성 보증이 있어야 하는 식물 재료의 EU 내 이동에 대한 이력추적 및 인증)을 맡으라는 결과가 도출되었다. 이러한 개선은 민간 부문의 요청을 수용하여, 비용을 최소화하면서 안전 수준을 높이고, 평등한 경쟁 영역을 위한 규칙을 조화시킨다. 

새로운 식물건강 제도에 대한 위원회의 제안은 EU의 경제적 경쟁력을 유지하면서, 식물 병충해에 대한 더 나은 보호를 달성하는 데 필요한 포괄적인 원칙과 목표를 제시한다. 특정 병충해 조사 및 근절 조치, 식물과 식물 제품의 수입 및 동맹국 내에서의 이동에 관한 금지 및 특별 요구사항과 같은 상세한 조항은 후속 위임 또는 이행조치를 통해 처리되었다. 위원회 제안은 통상적인 입법 절차의 적용을 받으며, EU 의회와 이사회에 전달되었다. 

3) 식물 생식과 관련된 물질(PRM)

PRM 법적 체계에 대한 평가는 2009년에 이루어졌으며, 이를 통해 법이 너무 복잡하여 간소화시킬 필요가 있음을 확인했다. 2011~2012년에 영향평가가 시행되었으며, 공공 협의는 2011년에 진행됐다. 입

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법안은 2013년 5월 6일 패키지 일부로 채택되었다.

앞선 평가 결과를 반영한 영향평가를 통해 입법안은 기술 및 과학 발전에 더 신속하게 대응하게 되었으며, 혁신을 증진하면서 행정 부담은 줄이기 위해서 운영자에게 더 많은 책임을 부과하였다. 또한, 세계에서 가장 큰 종자 수출국으로서의 EU의 역할을 더욱 확대하였다. 이 법안은 생산성뿐만 아니라 식품 안보 및 안전, 영양, 환경, 생물의 다양성 및 기후변화에 대한 식물생식물질의 중요성을 잘 반영한다.

새로운 법률은 성공적으로 단순화되긴 했지만, 이종(heterogeneity) 문제로 인해 특정 부문들과 관련해 EU 의회와 이사회의 판결이 요구되었다. 외부시장에서의 경쟁력이 높으면 대규모 농업에 원료를 댈 수 있으므로, 채소와 과일의 전통적 품종을 보존하고자 하는 소규모 사업자의 요구와 외부시장에서의 경쟁력 간에는 모순이 발생하였다. 소규모 사업자는 의무적인 품종 등록이 과도한 행정 및 재정적 부담을 주고 농업 생물의 다양성도 감소시킨다고 생각한다. EU 집행위원회 제안서는 입법 절차를 진행하면서 EU 의회와 이사회에 전달되었다.

4) 푸드체인 공적통제에 관한 규칙

기존의 법 체계를 보다 통합적인 접근이 이루어지도록 담당 당국이 푸드체인에 대한 공적통제를 수행할 수 있게 했다. 그러나 지난 5년 동안 수

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집된 증거(회원국의 담당기관, 이해 관계자 및 DG SANTE의 FVO 감사로부터 받은 피드백)를 보면, 특정 원칙 및 목표가 불완전하게 이행되고 달성되었으며, 공적통제에 대한 접근은 일부만 통합되었다. 이에 따라 검사 수수료와 관련하여, 첫 번째 외부 연구(2008)에서 여러 가지 정책 옵션을 개발하고, 추가 연구(2011)를 통해 옵션의 영향을 분석하였다. 결과적으로 개정안이 2013년 5월 6일에 패키지 일부로 채택되었다.

EU 회원국이 공적통제가 확실히 수행됨을 보장하고, 규칙을 통해 만들어진 집행 도구를 사용하여 공적통제의 진도를 측정할 수는 있지만, 공적통제 체계를 담당 당국이 설계한다는 점과 공적통제를 수행할 충분한 자원의 확보가 불확실하다는 점이 단점이었다. 

이러한 문제들로부터 1) 국가 자원을 효율적으로 사용하면서, 푸드체인 공적통제에 대한 포괄적이고 일관된 접근 보장, 2) 불필요한 부분 제거 및 행정 부담 감소, 3) 투명성 향상, 4) 공적통제 전달 개선을 위한 회원국 간의 협력 증진 등 일련의 목표가 설정되었다.

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농업- 식품 체인 공적통제를 위한 개정안(영향평가 포함)에서는 다양한 사항에 개선되었는데, 첫 번째로 분할, 중복, 격차를 제거함으로써 법적 체계를 간소화하여, 국가 차원에서 해석 및 시행의 차이점을 제거하였다. 두 번째는 ‘리스크 기반 관리’의 일관된 사용이며, 세 번째는 행정협력 도구 및 전산화된 정보시스템의 체계적이고 일관된 사용이다. 마지막으로는 불필요한 행정 요구사항의 폐지로, 제3국 수입 시 하나의 국경통제소가 기존의 영역별 3개의 통제 지점을 대체한다.

5) 사료 제도

식품안전백서에서 EU 집행위원회는 사료 첨가제에 관한 현행법을 현대화하고, 간소화하려는 의지를 표명했다. 1970년에 설립되어 다소 오래된 사료 첨가제 제도를 평가한 결과, 새로운 사료 첨가제를 승인하는 최첨단 절차를 확립하고, 항생제 성장 촉진제를 단계적으로 폐지할 필요성을 확인하였으며, 둘 다 2003년 규칙에서 다루어졌다. 

2004년에 사료 마케팅 규칙(제조, 라벨링 및 사용)에 대한 평가가 이해 관계자 협의를 포함하여 수행되었으며, 그 결과를 토대로 영향평가가 광범위한 협의를 거쳐 2006년에 시작되었다. 규정은 2009년에 채택되

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었다. 

2010년부터 포괄적인 영향평가 운동을 통해 의약용 사료에 관한 법률의 남아있는 한 부문에 대해서 논의가 진행되었으며, 영향평가 운동은 외부 연구에 기초하였고 동물용 의약품(VMPs) 법안의 개정과 긴밀한 협조하에 진행되었다. 또한, 안전한 기준을 준수하고 경쟁력 있는 가격으로 의약용 사료를 생산하는 축산 농가에 관한 내용이 다루어졌으며, 애완동물용 의약용 사료 허용 등 혁신을 가로막고 있는 장벽이 제거되었다. 

EU 집행위원회는 2013년 하반기에 의약용 사료에 대한 입법안을 표로 작성했는데, 이는 개정된 동물용 의약품 기본법과 밀접한 관련이 있는 내용이다.

모든 평가에서 비슷한 문제 및 근본적 원인이 도출됐다. 첫째, 법적 체계가 너무 오래되고 복잡해서 EU 회원국 간 시행의 차이를 가져와 단일시장을 방해하고, 공공 및 민간 주체의 법 집행 및 준수 비용을 증가시키며, 둘째, 신제품 출시승인 절차가 불투명하고 과도하며, 셋째, 농민과 생산자의 원료 선택을 제한하고, 해당 분야의 경쟁력을 감소시키는 규정 준수에 대한 요구사항 및 의무 등이다.

따라서 사료 마케팅과 관련된 제안을 통해 공급망 전반에 걸친 시장의 투명성과 책임성을 개선하기 위해 간소화된 라벨링 규칙을 도입하였다. 이와 동시에 EU 회원국 법안 간의 조화를 통해 국경 간 무역을 촉진하고, 

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신제품에 대한 시장 출시를 쉽게 하여 혁신을 장려하는 것이다. 

사료 마케팅과 사료 첨가제에 대한 EU의 행동조치로 인해, 혁신적인 제품이 더 신속하게 상용화될 수 있게 하는 법률 체계가 정립되고, 또한 국제적 경쟁력을 확보할 수 있도록 EU 전역뿐만 아니라 제3국에서도 단일 응용 프로그램을 기반으로 마케팅할 수 있는 사료 첨가제의 승인을 위한 표준도 정립되었다. EU 내 마케팅 장벽(예: 복합사료에 대한 국가 라벨링 요구사항)을 제거함으로써 사료업계는 진정한 단일시장을 이루게 되었으며, 이로 인해 EU 축산업의 경쟁력도 향상되었다. 이 부문의 또 다른 구체적인 개선사항은 '바이오 단백질'(특정 사료 재료)에 대한 과도한 시판 전 승인 절차의 폐지인데, 이를 통해 관리상의 부담을 줄이고, 식품안전을 훼손하지 않으면서, 부족한 사료 재료의 이용 가능성을 증가시켰다. 마지막으로, 현대화된 마케팅 규칙으로 인터넷을 통한 라벨 부착과 관련하여 오해의 소지를 줄였다. 

2013년에 의약용 사료는 조정 대상이었다. 의약용 사료와 동물용 의약품 사이의 간극에 중점을 두고 개정되었으며, 의약용 사료에 대한 새로운 체계는 이 분야가 기존의 이질적인 국가 승인 및 시장 시스템보단 이미 적용되고 있는 EU 사료 산업의 규정에 대한 혜택을 받을 수 있도록 하였다.

6) 동물 부산물(사람 소비용 외)

몇 년 동안 동물 부산물에 관한 법안에 대한 검토가 수행되었으며, 이전 법안을 새롭게 개선한 기본 규칙(2009년)이 채택되었다. 이 절차는 2011년 초에 완료되었으며, 단일 시행규칙이 발표되었다. 

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이는 회원국 및 이해 관계자들과의 광범위한 협의를 통해 EU 의회와 이사회(2005)에 대한 보고서를 토대로 달성되었고, 새로운 제안은 영향 평가(2008)를 포함했다.

새로운 법적 체계에서는 리스크에 따라 동물 부산물을 분류했다. 또한, 생산, 수집, 운송, 보관, 가공, 사용 및 폐기에 대한 방법이 결정하고, 준수를 보장하기 위해서 EU 회원국의 담당기관이 수행해야 하는 공적통제를 결정했다. 또한, 제3국으로부터의 수입 조건을 규정했다.

동물 부산물에 대한 구체적인 요구사항과 표준을 규정하는 시행규칙은 운영자, 이익단체, 회원국의 전문가, EU의 주요 무역 파트너 및 EU 의회와의 긴밀한 협의를 토대로 작성되었다.

주요 개선사항은 1) 동물 부산물을 기반으로 생산된 완제품에 관한 과잉규제와 부지의 공적통제를 감소하고, 2) 수입제품의 이력추적 개선하고, 3) 재료가 에너지 생성 등 혁신적으로 사용될 수 있도록 하는 제품을 범주화하는데 리스크 기반의 접근방식을 구현한 것이며, 이러한 개선들은 물질로 인한 리스크에 대해 적절한 안전장치도 유지하면서 이뤄졌다. 

기존 법을 간소화하고 행정 부담을 줄이기 위한 새로운 시행규칙은 약 30개의 개별 조치를 보다 일관된 법적 조치로 통합하였으며, 가공 및 포장된 애완동물 사료, 바이오디젤, 무두질 가죽, 가죽 및 기타 여러 제품의 

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제조 완성 시점이 수정되었다. 이 제품들은 건강을 위협하는 요소를 보완하는 처리를 받아야 하지만, 수의사의 통제를 통해서 면제받을 수 있다. 결과적으로 해당 제품을 취급하거나 판매하는 사업자는 담당기관에 의해 승인 및 등록을 할 필요가 없게 되었다.

동물 부산물로부터 의약품 및 진단 물질을 생산하는 경제행위자에 대한 관리 부담도 감소하였는데, 이로 인해 인간과 동물용 의약품에 사용되는 제품에서 동물의 혈액 부분, 효소 및 조직의 사용이 쉬워졌다. 더욱이, 새로운 규정은 동물 부산물을 처리하는 가공 공장 및 바이오 가스 공장에서 실험실의 공적통제를 쉽게 하며, 동물성 부산물에 대한 새로운 이력규칙은 식품 생산 시 나오는 비식용으로 사용되는 재료의 추적을 더 쉽게 만들었다. 

이 법안에 대해서 더욱 상세한 시행규칙이 마련되었다. 특히 연소 시 동물 부산물을 연료로 사용하는 것과 바이오디젤 및 재생 가능 연료 생산을 위한 정제 지방의 수입에 대한 문제를 중점적으로 다뤘다. 이는 다른 위원회 서비스와 긴밀한 협력으로 수행되며, EU 회원국과 이해 관계자는 푸드체인 자문 그룹을 통해 정기적으로 협의하였다.

가축 사료에 가공된 동물성 단백질(PAP)을 사용하는 것이 사료 금지조항 개정의 맥락에서 다시 논의에 들어갔으며, 이러한 논의는 기존에도 10년 넘게 진행되었다. 과학적 의견에 따라 종 내 재활용(식인 풍습) 예방을 통해 비- 반추 동물 간의 BSE 전염 위험이 줄어든다는 사실이 밝혀짐에 따라, 논의들은 불균형한 것으로 간주할 수 있다. EU의 동물 생산 부문의 규모가 상당하므로, 사료 제한에 대해 다시 검토함으로써 기존의 값 비싼 식물 유래 사료 재료의 수입을 축소하고 EU 농민에게 경제적 이익을 제공하였다.

수상 양식동물용 사료에서 돼지와 가금류 PAP 금지조항을 해제하는 

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EU 집행위원회의 규정은 2013년에 시행되었으며, PAP가 부족한 물고기 사료를 대체함으로써 양식 어류의 지속가능성이 향상되었다.

라. 혁신 

혁신 범주에는 리스크 분석의 3가지 구성요소, 특히 리스크 관리와 밀접한 연관이 있는 내용을 다룬다. 신제품의 시장 출시는 EFSA의 과학적 견해와 시판 전 승인 모두를 종합하여 결정된다.

1) 일반식품법- EFSA 수수료 규정

규칙(EC) No 178/2002 중, 승인을 받기 위한 서류를 EFSA가 확인할 때 드는 수수료의 도입에 대해 검증하기 위한 요구사항을 반영하여, 2011년 11월 영향평가의 개시를 위한 로드맵이 발간되었다. EFSA의 기능을 효율적으로 개선하기 위한 목적도 있었다.

2012년 9월, EFSA의 기관 및 기능(Regulation 178/2002 제61항 참조)에 대한 외부평가가 발표되었으며, EFSA가 받을 수수료를 설정하기 위한 영향평가는 2013년 2월에 EU 집행위원회 직원 작업 문서로 발표되었다..

외부평가는 수수료 설정에 대해 전반적으로 긍정적인 의견을 제시했지

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만, 성능을 향상하기 위한 몇 가지 권고사항을 제시했다. 외부평가에 대한 후속 조치로써, EFSA 경영진은 EFSA 운영(특히 패널 전문가, EFSA 직원 및 국가 과학기구 간의 업무공유에 관한 새로운 방식)의 장기 지속가능성, 투명성 및 EU 리스크 평가 역량 강화, EFSA의 커뮤니케이션에 대한 명확성 및 접근 가능성을 강화하기 위한 권고를 발표했다. EFSA 경영진의 권고는 EFSA 내부조직 개선에 초점을 두고, 2013년부터 다음 EFSA 경영진이 실행했다. 이해 관계자, EU 기구 및 회원국은 견해 및 제안을 수집하기 위해 자문을 구했다. 

일반식품법규칙에 따라, 6년마다 EFSA는 이해 관계자의 견해를 토대로 성과, 업무 관행 및 영향에 대한 독립적인 외부평가를 하고, 이에 대한 권고를 발표해야 한다. 다음 평가는 2017년에 이루어졌다. 

2) 생명공학 기술

몇 가지 매우 복잡한 문제가 생명공학 기술에 대한 법적 체계 내에서 다뤄지며, 기존 규칙에 반영된다. 유전자변형생물체(genetically- modified organisms, GMO)가 낮은 수준으로 존재(Low- Level Presence, LLP)하는 것부터 GMO 재배에 이르기까지에 대한 내용도 단계적으로 규칙에 반영되고 있다. 이러한 맥락에서, 관련 보건 및 안전, 사회경제적 및 소비자 관점을 다루기 위한 연구 및 협의가 진행되고 있다.

2011년 10월에 발표된 GMO 법안을 평가한 결과, 법의 주요 목적이 이해 관계자와 회원국에 의해 지지받고 있지만, 기존 법안을 더욱 잘 이

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행하기 위해서는 일부 조정이 필요하다고 결론지었다. 또한, 보고서의 결과를 반영하여, 집행위원회는 기존의 격차와 결함을 해결하기 위한 몇 가지 계획(initiatives)을 도입했고 그중 일부는 보고서 발행 전에 이루어졌다.

그중 하나는 회원국의 필요에 부응하여 2010년 7월에 채택된 GMO 재배에 대한 EU 집행위원회 프로그램이다. 이 프로그램에는 GM 및 비GM 작물의 공존에 관한 권고가 포함되어 있어서, 회원국이 국가 법률을 채택할 때 특정 지역, 지방 및 국가의 조건과 요구사항을 고려할 수 있도록 했다. 프로그램의 다른 요소(회원국들이 자국의 GMO 재배를 제한하거나 금지할 수 있도록 하는 규정에 대한 제안)는 현재 이사회와 의회에서 논의 중이다.

또한, 집행위원회는 수입 사료 제품에서 승인되지 않은 GMO의 LLP 기술 문제를 2011년 7월에 발효된 새로운 법적 규칙을 통해 다뤘고, 그 시행을 모니터링 했다. 2008년 환경이사회 결론으로 요청된 회원국의 출연금(contributions)을 근거로, 2011년 4월 집행위원회는 GMO 재배의 사회경제적 영향에 대한 보고서를 발간했다. 이 연구결과를 논의하기 위해 2011년 10월 대규모 회의가 열렸으며, 2013년 1월에 유럽 GMO 사회경제국(ESEB)이 회원국과 위원회 간에 GMO 재배 및 이

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용의 사회경제적 영향에 관한 기술적, 과학적 정보를 교환하고 이를 촉진하기 위해 설립되었다. ESEB는 회원국과 EU 전역의 영향을 과학적으로 평가할 수 있는 합의 문서를 개발한다.

2013년 초, 집행위원회는 식품 및 사료에 대한 신규 GMO 허가 신청서를 제출한 기업에 요구되는 사항에 대한 규칙을 채택했다. 규칙의 주요 목적은 유전자변형식품 및 사료에 대한 허가 절차를 강화 및 개선하고, 신청을 제출하기 위한 요구사항을 명확히 하고, 회원국이 공식적으로 이러한 요구사항을 승인하도록 하는 것이다. 

집행위원회는 또한 환경 리스크 평가에 대한 가이드라인을 세밀하고 정확하게 개정하였으며, 회원국 및 이해 관계자와 이에 대하여 논의했다. 최종 가이드라인은 합법적이고 회원국의 보증을 받았으며, 이는 GMO 법의 엄격한 환경 리스크 평가 요구사항을 더욱 잘 이행하기 위한 중요한 단계로 작용한다.

가능한 한 가장 광범위하고 건전한 과학적 기반을 만들기 위해, 2012년 6월 '비GM 정체성 보존 작물 및 파생 제품 시장(Market for non- GM identity preserved crops and derived products)'에 대한 워크숍에 의해 설명된 바와 같이, 위원회의 공동연구개발센터(JRC)가 정보 및 과학적 증거를 제공한다. 

GMO에 대한 소비자의 선택 및 인식 또한 GMO- free 라벨링에 대

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한 외부 연구가 이뤄졌다. 이 연구의 목적은 EU의 기존 GMO- free 라벨을 도표화(mapping)하고, 이 분야의 조화에 대한 필요성을 평가하는 것이다. 이 연구는 2014년 초에 발표되었다.

3) 혁신식품 및 복제(Novel food and cloning)

2002년과 2006년 사이에, 이해 관계자 협의(2002년), 집행위원회 토론 문서와 평가로 혁신식품에 대한 기존의 규제법을 개선할 필요성이 확인되었다. 공개 협의(2006년)를 포함한 영향평가는 2008년에 완료되었다. 새롭게 개발된 혁신적인 식품(2004년부터 유전자변형식품은 별도로 취급함)을 다루는 새로운 식품 규칙의 개정에 대한 제안은 2008년 1월 EU 의회와 이사회에 전달되었으며, 주요 쟁점은 평가 및 승인절차를 다루고, 규칙을 합리화하며, 제한시간을 부과하는 것이다. 또한, 혁신적인 식품에 대한 신청자 연계 승인제도가 도입되었다.

2013년 푸드체인 적합도 검사 문서에 의하면, 혁신적인 제품이 안전한 조건으로 단일시장에서 개발 및 상용화되기 위해서, 개별 EFSA 리스크 평가에 기반을 둔 중앙집중식 인증 절차가 혁신적인 제품에 대한 시장 접근이 쉽게 이뤄져야 하고, 일반적으로 신청자 연계 승인 대신 일반 승인을 부여해야 한다고 하였다. 또한, 이러한 개별 승인은 5년 동안 정말 혁신적인 식품에 대해서만 부여될 것이며, EU 시장에서 제3국의 전통식품을 판매하는 절차의 간소화가 도입될 것이라고 하였다. 

집행위원회는 혁신식품 규칙에서 복제에 대한 별도의 입법안을 발표하

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기 위해 ‘식품 생산을 위한 복제의 사용’에 대한 영향평가에 참여했다. 영향평가는 식품 생산을 위한 복제와 관련된 모든 문제, 즉 복제 기술 사용, 클론 사용, 생식 물질(정액, 배아 및 난자)과 그 식품의 사용을 다룬다. 그 범위는 복제할 수 있는 모든 가축, 돼지, 양, 염소와 말이며, 연구 목적, 의약품 생산, 멸종 위기종의 보존 또는 스포츠 목적을 위한 동물의 복제는 제외한다. 

또한, 평가는 공개 협의(온라인), 행정 부담 평가 및 특정 중소기업 검사로 구성된다. 이전의 진술 및 의견뿐만 아니라, 2012년 EFSA 성명서가 동물건강과 복지 및 식품안전에 대한 영향을 평가하는 데에도 사용되었다. 또한 ‘2008년 동물복제에 대한 EU의 태도’와 ‘2010년 생명공학기술’에 근거한 두 개의 지표(Eurobarometer)도 사용되었다. 

또 복제 기술의 중단, 이력추적과 라벨링 요건의 부과 가능성으로 인한 사회경제적 영향도 중요했다. 심도 있게 평가하기 리스크 평가 시 경쟁력 검증이 이뤄졌고, 경제 및 환경 영향과 타당성에 관한 외부 연구가 시작되었고, JRC는 영향평가에서 고려된 정책 옵션의 무역 흐름에 대한 

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특정 영향에 대해 지원하는 연구보고서를 발행했다. 

조정 절차의 결과에 기초하여 작성된 혁신식품 관련 입법안은 식품 생산을 위한 복제 기술의 사용에 대한 제안과 함께 2013년 말에 채택되었다.

6. 푸드체인의 적합도 검사 결과

2013년 푸드체인 적합도 검사 결과(각주)에서는 식품안전, 소비자 선택, 경쟁력 및 혁신 등 4가지 목표에 따라 분류된 16개의 주요 법안의 정책 시행 상태에 대한 개요를 다루었다. 동시에, 전체 법체계를 6가지 주요 스마트 규제 도구(행정 부담 감소, 간소화, 중소기업에 대한 영향, 공중 보건, 소비자 복지 및 평가)에 따라 평가하였다. 

DG SANTE는 관련 법규의 평가 및 개선을 위하여 모든 스마트 규제 원칙 및 도구를 활용한다. 특히 내부(위원회의 자체 보고서) 및 외부 연구 등 모든 정보원은 중요한 도구이다. 모든 정보원은 정책 학습 및 설계, 영향평가 및 평가의 핵심 도구이며, 행정 부담 감소, 경쟁력 증명 등 스마트 규제의 원칙이다.

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출처: Fitness check of the food chain <http://ec.europa.eu/smart- regulation/evaluation/docs/st_17996_2013_en.pdf>

[그림 25] 푸드체인에 대한 스마트 규제 도구 

푸드체인 관련 법령 전반에 걸친 적합도 검사 결과로서 규제의 적절한 기능과 전달에 방해되는 몇 가지 일반적인 문제를 확인하였다. 

첫 번째는 전반적으로 법체계가 종종 불필요하게 복잡하다는 것이다. 이는 주로 식품 관련 사업의 복잡성과 장기간에 걸친 입법에 기인하는데(1960년대 이후 발생), 오직 각각의 분야(ABP, 동물건강, 식물 생식물질 등)의 기존 법령 전체를 재구성함으로써 해결할 수 있다. 

두 번째는 중복(Duplication) 및 겹침(Overlap)으로, 일반적으로 독립적으로 수립된 특정 법령에서 발생한다. 이 문제는 장래에 발생할 수 있는 경우를 포함하여, 관련 모든 사례에 적용할 수 있는 하나의 접근법

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을 만듦으로써 방지할 수 있다. 동물건강 및 식물건강과 같은 부문에서 이러한 문제가 확인되었으며, 이를 해결하기 위해 새로운 제안이 제시되었다.

세 번째는 불일치로, 비슷한 요구사항에 대해 개별 규정이 서로 다른 해결책을 제시하였다. 일례로 공적통제와 관련된 사례가 있는데, 법적 배경이 부문 법규에서 정의됨으로써 결과적으로 접근법이 달라졌다. 일관성이 없는 법률은 효율적인 자원 분배 및 리스크에 따른 결정을 어렵게 만든다. 이외에도 혁신적인 제품(혁신식품, GMO, 식품 첨가제 및 식품접촉물질을 포함)의 시장 접근에 대한 공통적인 승인절차가 부재한 것도 불일치이다. 따라서 새로운 입법안을 준비할 때, 모든 규정을 확인하여 불일치를 피해야 한다. 

네 번째는 입법안에서의 일부 중요 요소 부재로, 다른 공공기관(예를 들면, 경찰)에 의해 시행되는 법률상에 ‘남겨진’ 식품 사기를 다루는 경우(형법, 사기 등)가 전형적이다. 몇몇 식품 추문으로부터 집행기관에 필요한 정보의 흐름만을 제공할 수 있는 식품 분야 공식 기관의 참여 없이 문제를 효과적으로 다루는 것은 불가능하다는 것을 명백히 확인했다. 이 분야에 대한 추가적 논의가 필요하다. 만약 필요성이 명확하게 확인된다면, 공적통제의 경우처럼 제안서에 반영될 수 있다.

마지막으로 부문 내의 많은 문제는 때로 법적인 내용 그 자체보단 법적 체계 자체의 해석 및 구현상의 어려움과 관련이 있다. 문제는 직접적인 규정 조항이나 2차 법안(위임/시행법) 또는 지침 및 해석에 대한 조화된 접근방식 등 몇 가지 방식을 통해 해결될 수 있다. 특정 분야에서의 개발과 관련하여 시스템의 유연성 측면에서 중요한 교환(trade- offs)이 있는데, 이는 종종 신속하며 동일한 절차에 의한 수정의 평균 시간도 고려해야 한다. 많은 경우, 공적 지침으로 시작하고, 이로도 문제 해결이 안 되

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면 법적 접근법을 사용하는 것이 적절하다. 이를 통해 법적 체계의 더욱 지속 가능한 발전에 이바지하고, 불필요한 복잡성을 피할 수 있다. 

7. 일반식품법규칙의 적합도 검사 결과

2018년 1월 15일, 유럽 위원회는 2014년에 시작된 일반식품법규칙(178/2002)에 대한 적합도 검사를 완료하였다.

적합도 검사에서 일반식품법규칙은 성장과 경쟁력, 그리고 세계화라는 현재의 추세와 관련하여 오늘날에도 여전히 타당하다는 결과를 받았다. 또한, 전반적으로 인체건강과 소비자의 이익에 대한 강한 보호와 내부시장의 원활한 기능이라는 핵심목표를 달성하였다는 평가를 받았다.

일반식품법규칙의 체계적인 실패는 확인되지 않았지만, 식품의 지속가능성과 같은 새로운 분야(예: 식품폐기물)에서는 부적절하며, EU 입법 체계의 시행과 집행에는 여전히 국가적 차이가 있어 체계적이지 못하고 사례별로 진행되고 있다는 문제점이 있다.

또한, 리스크 분석의 투명성은 중요한 문제로 남아있다. 리스크 평가와 관련하여 EFSA는 엄격한 기밀 규칙과 일반식품법규칙 및 특정 EU 식품법률의 여러 승인절차에 명시된 산업연구에 대한 평가를 기본으로 하는 법적 요구사항에 구속된다. 이러한 요소로 인해 시민사회는 일반 대중이 EFSA의 과학 업무를 수용할 수 있는지에 부정적인 영향을 미치면서 투명성과 독립성이 어느 정도 결여되어 있음을 인식하게 된다. 따라서 EFSA 업무의 명성을 보호하기 위해 이러한 문제를 해결할 필요가 있다.

2018년 4월, EU 집행위원회는 식품안전 분야에서 과학 연구의 투명성을 개선하기 위해 공식적으로 일반식품법규칙의 개정을 제안하였다. 

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이 제안은 시민들이 리스크 평가 프로세스에서 업계가 제출한 모든 안전 관련 정보에 자동으로 즉시 접근할 수 있게 하여 투명성을 확보, 승인을 신청하는 회사가 모든 관련 정보를 제출하고 부당한 연구를 지지하지 않도록 위임된 연구의 공통된 EU 등록부(European Register)의 작성, EFSA가 위원회의 요청에 따라 추가 연구를 요청하고 EU 예산으로 재정지원을 할 것, 제품 허가 요청을 지원하기 위해 업계가 제출한 연구에 대한 이해 관계자와 대중의 협의, EFSA의 거버넌스 구조 및 과학 패널에 대한 EU 회원국의 참여 확대, EFSA가 발표한 과학적 의견과 대중의 인식을 널리 알리고 소비자의 신뢰를 높이고 리스크 관리 의사결정의 기초를 마련함으로써 소비자의 신뢰를 강화하기 위한 공동의 행동으로 시민들과의 의사소통을 강화할 것을 핵심 내용으로 한다.

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제6절 EU 식품안전의 미래

EU ​​시민은 안전하고 영양가 있으며, 질 좋고 저렴한 식품을 먹을 권리가 있다. 이러한 목표를 달성하기 위해 EU 집행위원회는 미래의 식품안전을 위한 예산과 일관되고 책임 있는 영양 정책을 추진한다.

1. 미래 식품안전을 위한 예산

가. 새로운 EU예산(future EU budget 2021- 2027)

EU​​집행위원회(European Commission)는 2021~2027년 기간에 제안된 다년금융체제(Multiannual Financial Framework, MMF)를 기반으로 2018년 6월 새로운 단일시장 프로그램(Single Market Program)에 대한 입법안을 채택하였다. 

이 프로그램은 EU 단일시장 체계와 소비자 보호를 강화하며 특히 중소기업의 경쟁력을 지원하기 위한 것으로 식품정책을 위한 단일시장 프로그램 자금조달은 인간, 동물과 식물의 건강보호에 중점을 두고 있다.

식품안전은 EU 단일시장의 원활한 작동을 보장하는 중요한 기둥 중의 

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하나이다. EU 시민은 통합된 EU 단일시장에서 고품질의 안전한 식품을 계속 이용한다. 새로운 프로그램 하에서 기금은 식품의 안전한 생산, 동물 질병 및 식물 해충의 예방 및 근절, 동물복지 향상을 지원한다. 또한, EU 식품 생산자를 위한 시장 접근을 촉진하고, 수출에 이바지하며, EU 경제의 주요 부문으로서 농·식품 산업을 지원한다.

나. 새로운 EU 예산에서 식품안전을 위해 할당된 예산

EU​​집행위원회는 단일시장 프로그램(Single Market Programme)에서 특정 식품체계를 유지할 것을 제안했으며, 총 배분은 16억8천만 유로이다. 

또한, 새로운 MFF(다년금융체제)에 따라 푸드체인 측정(food chain measures)은 연구, 혁신 및 디지털 정책 (Horizon Europe, Digital Europe)과 같은 우선순위의 다른 예산에 통합된다. EU 사회기금 플러스(European Social Fund Plus, ESF +) 등은 'One Health' 접근법의 맥락에서 항생제 내성에 대한 조치와 같은 건강 관련 활동도 포함한다. 식품안전, 동물복지, 식품폐기물 저감 또는 농약의 지속 가능한 사용은 새로운 공통농업정책(Common Agricultural Policy, CAP) 목표의 일부이다.

유럽​​집행위원회는 프로그램 내에서 프로그램 간 유연성을 높이고, 비상사태 예비비의 범위를 확대하여 위기관리 도구를 강화할 것을 제안한다. 예상치 못한 사건을 해결하고, 잠재적인 공중보건 위험을 초래할 수 있고 경제적으로 큰 영향을 줄 수 있는 동물 질병 및 식물 해충의 응급 상

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황에 대처하는 데 사용될 것이다.

단일시장 프로그램은 기업, 소비자 보호, 금융서비스의 고객 및 최종 사용자, 금융서비스 및 푸드체인의 정책 수립 등 이전에 5개 프로그램으로 재정 지원되었던 활동을 통합한 것으로 이것들은 모두 내부시장의 기능과 중소기업의 경쟁력과 관련이 있다.

단일시장 프로그램 내 식품안전의 구체적인 목적은 질병과 해충의 예방 및 근절, 지속가능한 식품의 생산과 소비를 지원, 공적통제의 효과, 효율성 및 신뢰성 향상, 동물복지 증진을 위한 정책 지원이다. 

단일시장 프로그램 내 식품안전 활동 재정지원의 목표는 동물과 식물의 건강에 대한 높은 EU 표준을 유지하고 강화하는 것으로 단일시장 프로그램을 통해 재정지원을 받는 식품안전 활동은 EU에서 부가가치가 검증된 우선순위 분야를 중심으로 자금지원은 효과적인 예방 조치에서부터 결정적인 위기관리 시스템에 이르기까지 다양하다. 자금지원은 새로운 금융 규칙에 따라 계획된 모든 수단을 통해 제공된다(교부금, 조달).

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